Conclusiones nº C-342/19 P of Tribunal de Justicia, Sala 1ª, July 09, 2020

• Resolution Date: July 09, 2020
• Issuing Organization: Sala Primera
• Decision Number: C-342/19 P

Recurso de casación - Acceso a los documentos del Banco Central Europeo (BCE) - Documento vinculado a la actividad principal del BCE - Decisión 2004/258/CE - Artículo 4, apartados 2 y 3 - Ámbito de aplicación - Negativa a conceder acceso a un documento para uso interno - Vinculación del documento a un procedimiento de toma de decisiones en curso o concluido

1. Introducción

   1. Mediante su recurso de casación, el Sr. Fabio De Masi y el Sr. Yanis Varoufakis solicitan la anulación de la sentencia del Tribunal General de la Unión Europea de 12 de marzo de 2019, De Masi y Varoufakis/BCE, (2) por la que dicho Tribunal desestimó el recurso de anulación interpuesto contra la Decisión del Banco Central Europeo (BCE) de 16 de octubre de 2017 que les denegó el acceso a un documento de 23 de abril de 2015 titulado «Respuestas a cuestiones relativas a la interpretación del artículo 14.4 del Protocolo sobre los Estatutos del SEBC y del BCE».

   2. Los litigios relativos al acceso a los documentos en posesión del BCE tan solo han dado lugar a unas pocas sentencias del Tribunal de Justicia, a diferencia de los generados por la aplicación del Reglamento n.º 1049/2001, (3) y, en consecuencia, el presente asunto ofrece al Tribunal de Justicia la oportunidad de precisar su jurisprudencia en esta materia concreta.

   3. A petición del Tribunal de Justicia, las presentes conclusiones se centrarán en el tercer motivo del recurso de casación, que se refiere más concretamente a la articulación entre las excepciones al derecho de acceso previstas en la Decisión 2004/258/CE (4) y al alcance de la relativa a los documentos para uso interno en el sentido de su artículo 4, apartado 3, párrafo primero.

2. Marco jurídico

   1. Derecho de la Unión

      4. El artículo 15 TFUE dispone:

      1. A fin de fomentar una buena gobernanza y de garantizar la participación de la sociedad civil, las instituciones, órganos y organismos de la Unión actuarán con el mayor respeto posible al principio de apertura.

      2. Las sesiones del Parlamento Europeo serán públicas, así como las del Consejo en las que este delibere y vote sobre un proyecto de acto legislativo.

      3. Todo ciudadano de la Unión, así como toda persona física o jurídica que resida o tenga su domicilio social en un Estado miembro, tendrá derecho a acceder a los documentos de las instituciones, órganos y organismos de la Unión, cualquiera que sea su soporte, con arreglo a los principios y las condiciones que se establecerán de conformidad con el presente apartado.

      El Parlamento Europeo y Consejo, con arreglo al procedimiento legislativo ordinario, determinarán mediante reglamentos los principios generales y los límites, por motivos de interés público o privado, que regulan el ejercicio de este derecho de acceso a los documentos.

      Cada una de las instituciones, órganos u organismos garantizará la transparencia de sus trabajos y elaborará en su reglamento interno disposiciones específicas sobre el acceso a sus documentos, de conformidad con los reglamentos contemplados en el párrafo segundo.

      El Tribunal de Justicia de la Unión Europea, el Banco Central Europeo y el Banco Europeo de Inversiones solo estarán sujetos al presente apartado cuando ejerzan funciones administrativas.

      El Parlamento Europeo y el Consejo garantizarán la publicidad de los documentos relativos a los procedimientos legislativos en las condiciones establecidas por los reglamentos contemplados en el párrafo segundo.

   2. Decisión 2004/258

      5. Los considerandos 1 a 3 de la Decisión 2004/258 rezan como sigue:

      (1) El segundo párrafo del artículo 1 del Tratado de la Unión Europea consagra el concepto de apertura al declarar que el Tratado constituye una nueva etapa en el proceso creador de una unión cada vez más estrecha entre los pueblos de Europa, en la cual las decisiones serán tomadas de la forma más abierta y próxima a los ciudadanos que sea posible. La apertura favorece la legitimidad, eficacia y responsabilidad de la administración, por lo que fortalece los principios de la democracia.

      (2) En la Declaración conjunta relativa al Reglamento (CE) n.º 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión, estas instituciones piden a las otras instituciones y organismos de la Unión que adopten normas internas, relativas al acceso del público a los documentos, que tengan en cuenta los principios y límites de ese Reglamento. En consecuencia, debe modificarse el régimen de acceso público a los documentos del BCE establecido en la Decisión […] de 3 de noviembre de 1998, relativa al acceso público a los documentos y archivos del Banco Central Europeo.

      (3) Debe darse mayor acceso a los documentos del BCE salvaguardando al mismo tiempo su independencia y la de los bancos centrales nacionales (BCN), de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 108 [TFUE] y en el artículo 7 [del Protocolo sobre los Estatutos del Sistema Europeo de Bancos Centrales y del BCE], y la confidencialidad de ciertas cuestiones vinculadas al cumplimiento de las funciones del BCE. A fin de salvaguardar la eficacia del proceso de adopción de decisiones del BCE, incluidas sus consultas y preparativos internos, las actas de las reuniones de los órganos rectores del BCE son confidenciales, salvo que el órgano de que se trate decida publicar el resultado de sus deliberaciones.

      6. El artículo 2 de esta Decisión establece:

      1. Todo ciudadano de la Unión y toda persona física o jurídica que resida o tenga su domicilio social en un Estado miembro tendrá derecho a acceder a los documentos del BCE con las condiciones y los límites que se establecen en la presente Decisión.

      2. Con las mismas condiciones y límites, el BCE podrá dar acceso a sus documentos a personas físicas o jurídicas que no residan o tengan su domicilio social en un Estado miembro.

      […]

      7. El artículo 4 de la Decisión 2004/258 dispone:

      […]

      2. El BCE denegará el acceso a documentos cuya divulgación perjudique a la protección de:

      […]

      - las actuaciones judiciales y el asesoramiento jurídico,

      […]

      salvo que su divulgación revista un interés público superior.

      3. El acceso a documentos redactados o recibidos por el BCE para su uso interno en el marco de deliberaciones y consultas previas en el BCE o para intercambios de opinión entre el BCE y los BCN, las [autoridades nacionales competentes (ANC)] o las [autoridades nacionales designadas (AND)], se denegará incluso después de adoptada la decisión de que se trate, salvo que la divulgación de los documentos represente un interés público superior.

      El acceso a documentos que contengan intercambios de opinión entre el BCE y otras autoridades y organismos pertinentes se denegará, incluso después de adoptada la decisión de que se trate, cuando la divulgación de los documentos pueda socavar gravemente el desempeño eficaz de las funciones del BCE, y salvo que su divulgación represente un interés público superior.

      […]

      5. Cuando una excepción sea aplicable solo a una parte de un documento solicitado, el resto del documento se divulgará.

      […]

3. Antecedentes del litigio

   8. El Tribunal General expuso los antecedentes del litigio en los apartados 1 a 6 de la sentencia impugnada y, a los efectos del presente procedimiento, cabe resumirlos de la siguiente manera.

   9. Tras haber sido informados por el BCE de la existencia de un dictamen jurídico externo de 23 de abril de 2015 titulado «Respuestas a cuestiones relativas a la interpretación del artículo 14.4 del Protocolo sobre los Estatutos del Sistema Europeo de Bancos Centrales y del Banco Central Europeo» (en lo sucesivo, «documento controvertido»), los Sres. De Masi y Varoufakis (en lo sucesivo, «recurrentes») solicitaron al BCE, mediante escrito de 7 de julio de 2017, que se les diera acceso a este documento.

   10. Mediante escrito de 3 de agosto de 2017, el BCE denegó el acceso a dicho documento basándose, por una parte, en la excepción prevista en el artículo 4, apartado 2, segundo guion, de la Decisión 2004/258, relativa a la protección del asesoramiento jurídico, y, por otra parte, en la excepción prevista en el artículo 4, apartado 3, párrafo primero, de dicha Decisión, relativa a la protección de los documentos para uso interno.

   11. Mediante escrito de 30 de agosto de 2017, los recurrentes presentaron una solicitud confirmatoria de acceso al documento controvertido, con arreglo al artículo 7, apartado 2, de dicha Decisión.

   12. Mediante decisión de 16 de octubre de 2017, el BCE confirmó la denegación del acceso al documento controvertido basándose en las mismas excepciones señaladas en la decisión de 3 de agosto de 2017.

4. Procedimiento ante el Tribunal y sentencia impugnada

   13. Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal el 8 de diciembre de 2017, los recurrentes interpusieron un recurso por el que solicitaban la anulación de la decisión de 16 de octubre de 2017.

   14. En apoyo de este recurso, los recurrentes invocaron, en esencia, dos motivos basados, respectivamente, en la infracción del artículo 4, apartado 2, segundo guion, de la Decisión 2004/258 y en la infracción del artículo 4, apartado 3, párrafo primero, de la referida Decisión.

   15. El BCE solicitó la desestimación del recurso.

   16. En la sentencia impugnada, el Tribunal General desestimó el recurso de los recurrentes por infundado. Al término del examen de su segundo motivo, declaró, en el apartado 74 de la sentencia impugnada, que el BCE había podido, fundadamente, basar su negativa a dar acceso al documento controvertido en la excepción prevista en el artículo 4, apartado 3, párrafo primero, de la Decisión 2004/258. Así pues, consideró que no era necesario examinar el primer motivo relativo a la excepción al derecho de acceso prevista en el artículo 4, apartado 2, segundo guion, de esta Decisión.

   17. A tal fin, el Tribunal descartó que se exigiera demostrar un perjuicio grave al proceso de toma de decisiones con arreglo al artículo 4...