Conclusiones nº C-361/19 of Tribunal de Justicia, Sala 4ª, November 25, 2020

• Resolution Date: November 25, 2020
• Issuing Organization: Sala Cuarta
• Decision Number: C-361/19

1. Introducción

   1. El presente asunto enlaza con la sentencia Teglgaard y Fløjstrupgård. (2) 2. En dicha sentencia, el Tribunal de Justicia tuvo que dilucidar si, con arreglo a la normativa controvertida en ese asunto, las reducciones de los pagos directos a los agricultores debido al incumplimiento de las normas de condicionalidad (3) debían calcularse sobre la base de los pagos que se hubieran abonado en relación con el año natural en el que se produjo dicho incumplimiento o sobre la base de los que se hubieran abonado en relación con el año en el que el referido incumplimiento fue descubierto. (4) El Tribunal de Justicia declaró que procedía tener en cuenta el año en el que se produjo el incumplimiento como base para el cálculo. (5) 3. En el momento en el que se dictó la sentencia Teglgaard, la normativa controvertida en dicho asunto ya había sido derogada y sustituida por una nueva, que modificó el contenido de las disposiciones en cuestión. Esta nueva normativa es la que debe interpretarse en el presente asunto, en el que se plantea la misma cuestión que en el asunto Teglgaard, si bien en el marco de la nueva normativa: ¿fija dicha normativa, como base para el cálculo de las reducciones de los pagos directos, el año en el que se produjo el incumplimiento o el año en el que se descubrió? Las disposiciones cuya interpretación se solicita son los artículos 97, apartado 1, y 99, apartado 1, del Reglamento (UE) n.º 1306/2013, (6) y el artículo 73, apartado 4, inicio y letra a), del Reglamento de Ejecución (UE) n.º 809/2014. (7) 4. Por consiguiente, en el presente asunto se solicita fundamentalmente al Tribunal de Justicia que elucide si, mediante la nueva normativa, el legislador pretendió modificar el año pertinente para calcular las reducciones respecto a cómo estaba regulado por la normativa anterior.

   5. Al término de mi análisis, propondré al Tribunal de Justicia que responda a esta pregunta de forma negativa, en el sentido de que procede utilizar siempre el año en el que se produjo el incumplimiento como base para el cálculo.

   6. La petición de decisión prejudicial en la que se plantea esta cuestión ha sido presentada por el College van Beroep voor het bedrijfsleven (Tribunal de Apelación en Materia Económica, Países Bajos) en el marco de un litigio entre un agricultor y el minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (Ministro de Agricultura, Naturaleza y Calidad de los Alimentos; en lo sucesivo, «Ministro») en relación con una reducción del importe de los pagos directos adeudados al agricultor resultante de dos incumplimientos de las normas de condicionalidad, reducción que fue impuesta por el Ministro al agricultor.

2. Marco jurídico

   A. Derecho de la Unión aplicable en el asunto Teglgaard (marco jurídico anterior)

   7. El sistema de condicionalidad fue establecido por el Reglamento (CE) n.º 1782/2003, (8) tal como se precisaba en el Reglamento de aplicación (CE) n.º 796/2004 (9) (epígrafe 1). Posteriormente, estos Reglamentos fueron derogados y sustituidos por el Reglamento (CE) n.º 73/2009 (10) y por el Reglamento de aplicación (CE) n.º 1122/2009, (11) respectivamente (epígrafe 2). Estos eran los Reglamentos a los que se refería la sentencia Teglgaard.

   1. Reglamento n.º 1 782/2003 y Reglamento de aplicación n.º 7 96/200 4

   8. En esencia, el artículo 6, apartado 1, del Reglamento n.º 1782/2003 establecía, en su versión francesa, que, cuando no se respetasen las normas de condicionalidad, se reduciría el importe total de los pagos directos que se debiesen abonar en relación con «l’année civile au cours de laquelle le non-respect est constaté» (el año natural en que se descubra el incumplimiento). (12) En cambio, casi todas las demás versiones lingüísticas de esta disposición se referían al «año natural en que se produzca el incumplimiento». (13) 9. A partir de 2008, el Reglamento (CE) n.º 146/2008 (14) modificó el artículo 6, apartado 1, del Reglamento n.º 1782/2003 en los términos siguientes:

      Cuando no se respeten los requisitos legales de gestión o las buenas condiciones agrarias y medioambientales en cualquier momento de un año natural dado (en lo sucesivo denominado “el año natural de que se trate”) y el incumplimiento en cuestión resulte de un acto u omisión directamente que se puedan atribuir al agricultor que presentó la solicitud de ayuda en el año natural de que se trate, el importe total de los pagos directos que […] deban abonarse al agricultor, se reducirá o anulará […]

   10. El artículo 66, apartado 1, párrafo primero, del Reglamento de aplicación n.º 796/2004 disponía lo siguiente:

       1. […] en caso de que el incumplimiento observado se deba a negligencia del productor, se aplicará una reducción del importe global de los pagos directos […] que se haya concedido o se vaya a conceder a ese productor como consecuencia de solicitudes de ayuda que haya presentado o vaya a presentar en el transcurso del año civil en que se haya descubierto el incumplimiento. […]

   2. Reglamento n.º 7 3/2009 y Reglamento de aplicación n.º 1 122/200 9

   11. A partir del 19 de enero de 2009, el artículo 6, apartado 1, del Reglamento n.º 1782/2003, en su versión modificada por el Reglamento n.º 146/2008, fue sustituido por el artículo 23, apartado 1, del Reglamento n.º 73/2009, y, a partir del 30 de noviembre de 2009, el artículo 66, apartado 1, del Reglamento de aplicación n.º 796/2004 fue sustituido por el artículo 70, apartado 8, letra a), del Reglamento de aplicación n.º 1122/2009.

   12. El artículo 23, apartado 1, párrafo primero, del Reglamento n.º 73/2009 establecía lo siguiente:

       1. Cuando no se respeten los requisitos legales de gestión o las buenas condiciones agrarias y medioambientales en cualquier momento de un año natural determinado (denominado en lo sucesivo “el año natural considerado”) y el incumplimiento en cuestión resulte de un acto u omisión que se puedan atribuir directamente al agricultor que presentó la solicitud de ayuda en el año natural considerado, el importe total de los pagos directos que […] se haya abonado o deba abonarse al agricultor se reducirá o anulará […]

   13. Con arreglo al artículo 70, apartado 8, letra a), del Reglamento de aplicación n.º 1122/2009:

       8. Para la aplicación de reducciones, el porcentaje de reducción se aplicará al importe total de:

       a) el importe global de los pagos directos que se hayan concedido o se vayan a conceder al agricultor como consecuencia de las solicitudes de ayuda que haya presentado o vaya a presentar en el transcurso del año natural en que se haya descubierto el incumplimiento […]

       B. Derecho de la Unión aplicable al litigio principal

   14. A partir del 17 de diciembre de 2013, las disposiciones en materia de cumplimiento de las normas de condicionalidad establecidas por el Reglamento n.º 73/2009 fueron sustituidas por las del Reglamento n.º 1306/2013 (15) (epígrafe 1) y, a partir del 17 de julio de 2014, las disposiciones establecidas por el Reglamento de aplicación n.º 1122/2009 fueron sustituidas por las del Reglamento de Ejecución n.º 809/2014 (epígrafe 2). En el presente asunto deben interpretarse estos Reglamentos, que forman parte de la reforma de la Política Agrícola Común (PAC).

   1. Reglamento n.º 1 306/201 3

   15. El considerando 53 del Reglamento n.º 1306/2013 está redactado en los siguientes términos:

       El Reglamento [n.º 1782/2003], sustituido por el Reglamento [n.º 73/2009], establece el principio de que el pago íntegro a los beneficiarios de algunas ayudas en virtud de la PAC debe subordinarse al respeto de las normas relativas a la gestión de las tierras, a la producción agrícola y a las actividades agrícolas. […]

   16. El considerando 57 de este Reglamento tiene el siguiente tenor:

       El sistema de condicionalidad implica ciertas obligaciones administrativas tanto para los beneficiarios como para las administraciones nacionales ya que hay que garantizar el mantenimiento de registros, llevar a cabo controles y aplicar sanciones en caso necesario. Dichas sanciones deben ser proporcionadas, efectivas y disuasivas y deben aplicarse sin perjuicio de otras sanciones establecidas en virtud del derecho nacional o de la Unión. Por coherencia, conviene unificar las correspondientes disposiciones de la Unión en un único instrumento jurídico. […]

   17. De conformidad con el artículo 91, apartado 1, del citado Reglamento:

       1. Cuando un beneficiario a que se refiere el artículo 92 incumpla las normas de condicionalidad, previstas en el artículo 93, se le impondrá una sanción administrativa.

   18. El artículo 97 de este mismo Reglamento, titulado «Aplicación de la sanción administrativa», dispone lo siguiente en su apartado 1, párrafo primero:

       1. La sanción administrativa prevista en el artículo 91 se aplicará cuando no se respeten las normas de condicionalidad en cualquier momento de un año natural determinado (“el año natural de que se trate”), y el incumplimiento en cuestión sea directamente imputable al beneficiario que presentó la solicitud de ayuda o la solicitud de pago en el año natural de que se trate.

   19. El artículo 99 del Reglamento n.º 1306/2013, titulado «Cálculo de la sanción administrativa», establece en su apartado 1 lo siguiente:

       1. La sanción administrativa prevista en el artículo 91 se aplicará mediante la reducción o exclusión del importe total de los pagos enumerados en el artículo 92, concedidos o por conceder a tal beneficiario, respecto a las solicitudes de ayuda que haya presentado o presente en el transcurso del año natural en que se haya descubierto el incumplimiento.

       Para el cálculo de dichas reducciones y exclusiones se tendrán en cuenta la gravedad, el alcance, la persistencia y la reiteración del incumplimiento observado, así como los criterios mencionados en los apartados 2, 3 y 4.

   2. Reglamento de Ejecución n.º 8 09/201 4

   20. El capítulo III del título V del Reglamento de Ejecución n.º 809/2014 se titula «Cálculo y aplicación de sanciones administrativas». El artículo 73, que forma parte de este capítulo y...