Conclusiones nº C-718/19 of Tribunal de Justicia, February 10, 2021

• Resolution Date: February 10, 2021
• Issuing Organization: Tribunal de Justicia
• Decision Number: C-718/19

Procedimiento prejudicial - Ciudadanía de la Unión - Artículos 20 TFUE y 21 TFUE - Directiva 2004/38/CE - Derecho de los ciudadanos de la Unión y de los miembros de sus familias a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros - Resolución que pone fin al derecho de residencia por razones de orden público - Medidas preventivas para evitar todo riesgo de fuga durante el plazo de salida o la prórroga de dicho plazo - Disposiciones nacionales idénticas o similares a las que se aplican a los nacionales de terceros países en virtud del artículo 7, apartado 3, de la Directiva 2008/115/CE - Negativa del ciudadano de la Unión a cumplir una resolución que pone fin al derecho de residencia por razones de orden público o de seguridad pública - Plazo máximo de internamiento a efectos de expulsión

1. Introducción

   1. Mediante sus dos cuestiones prejudiciales, la Cour Constitutionnelle (Tribunal Constitucional, Bélgica) solicita al Tribunal de Justicia que examine, en esencia, si los artículos 20 TFUE y 21 TFUE y las disposiciones de la Directiva 2004/38/CE (2) (en lo sucesivo, «Directiva sobre libre circulación y residencia») se oponen a que un Estado miembro aplique, a los ciudadanos de la Unión y a los miembros de sus familias contra los que se haya adoptado una decisión de expulsión con arreglo a dicha Directiva, medidas idénticas o similares a las que se aplican en Derecho nacional a los nacionales de terceros países en situación irregular, en virtud de la Directiva 2008/115/CE (3) (en lo sucesivo, «Directiva sobre retorno»).

   2. A este respecto, procede recordar que el Tribunal de Justicia ha declarado que no se prohíbe que el legislador nacional se inspire en disposiciones de otra Directiva «si así se considera oportuno y siempre que no lo impida ninguna otra disposición de Derecho [de la Unión]». (4) En efecto, en la sentencia Petrea, (5) el Tribunal de Justicia ha precisado que los «Estados miembros pueden inspirarse en las disposiciones de la [Directiva sobre retorno] para designar a las autoridades competentes y definir el procedimiento aplicable a la adopción de una resolución [adoptada en virtud de la Directiva sobre libre circulación y residencia] que exige el retorno de un ciudadano de la Unión […], si ninguna disposición del Derecho de la Unión se opone a ello».

   3. Si bien es cierto que esta jurisprudencia aboga, en el presente asunto, en favor de una respuesta negativa a las cuestiones planteadas por el órgano jurisdiccional remitente, queda no obstante por comprobar si también puede aplicarse en el marco de medidas, como las controvertidas en el litigio principal -a saber, medidas preventivas adoptadas para evitar todo riesgo de fuga a raíz de la adopción de una decisión de expulsión y medidas de internamiento cuyo objeto es garantizar la ejecución de dicha expulsión-, que, puesto que tienen, según el órgano jurisdiccional remitente, un efecto en el ejercicio mismo del derecho a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros, puede considerarse que no son de carácter meramente procesal.

   4. Estas cuestiones prejudiciales brindarán al Tribunal de Justicia la ocasión de examinar, por primera vez, la conformidad con el Derecho de la Unión de las normas nacionales cuyo objeto es garantizar la ejecución de las decisiones de expulsión adoptadas en virtud de la Directiva sobre libre circulación y residencia.

2. Marco jurídico

   1. Derecho de la Unión

      1. Directiva sobre libre circulación y residenci a

      5. El considerando 16 de la Directiva sobre libre circulación y residencia prevé que «los beneficiarios del derecho de residencia no podrán ser expulsados mientras no se conviertan en una carga excesiva para la asistencia social del Estado miembro de acogida. […]».

      6. El artículo 14 de dicha Directiva dispone, en sus apartados 1 y 2, que los ciudadanos de la Unión y los miembros de sus familias tendrán derecho de residencia por un período de hasta tres meses, tal como se prevé en el artículo 6 de la citada Directiva, mientras no se conviertan en una carga excesiva para la asistencia social del Estado miembro de acogida, y un derecho de residencia por más de tres meses y derechos de mantenimiento de esta residencia, tal como se establecen en los artículos 7, 12 y 13 de dicha Directiva, mientras cumplan las condiciones previstas en esos artículos. No obstante lo dispuesto en dichas disposiciones, el apartado 4 del referido artículo 14 prevé que en ningún caso podrá adoptarse una medida de expulsión contra los ciudadanos de la Unión si son trabajadores o si han entrado en el territorio de dicho Estado miembro para buscar trabajo.

      7. El artículo 15 de la Directiva sobre libre circulación y residencia, titulado «Garantías de procedimiento», dispone, en su apartado 1, que «los procedimientos previstos en los artículos 30 y 31 se aplicarán, por analogía, a toda decisión que restrinja la libertad de circulación del ciudadano de la Unión o los miembros de su familia por motivos que no sean de orden público, seguridad pública o salud pública».

      8. Con arreglo al artículo 27, apartados 1 y 2, de la citada Directiva, «los Estados miembros podrán limitar la libertad de circulación y residencia de un ciudadano de la Unión o un miembro de su familia, independientemente de su nacionalidad, por razones de orden público, seguridad pública o salud pública» y «las medidas adoptadas por razones de orden público o seguridad pública deberán ajustarse al principio de proporcionalidad y basarse exclusivamente en la conducta personal del interesado. […] La conducta personal del interesado deberá constituir una amenaza real, actual y suficientemente grave que afecte a un interés fundamental de la sociedad. No podrán argumentarse justificaciones que no tengan relación directa con el caso concreto o que se refieran a razones de prevención general».

      9. El artículo 28 de la Directiva sobre libre circulación y residencia, titulado «Protección contra la expulsión», prevé, en su apartado 1, que «antes de tomar una decisión de expulsión del territorio por razones de orden público o seguridad pública, el Estado miembro de acogida deberá tener en cuenta, en particular, la duración de la residencia del interesado en su territorio, su edad, estado de salud, situación familiar y económica, su integración social y cultural en el Estado miembro de acogida y la importancia de los vínculos con su país de origen». Además, el apartado 2 de dicho artículo establece que «el Estado miembro de acogida no podrá tomar una decisión de expulsión del territorio contra un ciudadano de la Unión Europea o un miembro de su familia, independientemente de su nacionalidad, que haya adquirido un derecho de residencia permanente en su territorio, excepto por motivos graves de orden público o seguridad pública».

      10. El artículo 30 de la citada Directiva dispone, en su apartado 3, que «en la notificación [de toda decisión adoptada en virtud del apartado 1 del artículo 27 de la Directiva sobre libre circulación y residencia] se indicará […] cuando proceda, el plazo concedido para abandonar el territorio del Estado miembro. Excepto en casos urgentes debidamente justificados, dicho plazo no podrá ser inferior a un mes a partir de la fecha de notificación».

      11. El artículo 33, apartado 2, de dicha Directiva prevé que «cuando una orden de expulsión […] vaya a ejecutarse más de dos años después de haberse dictado, el Estado miembro deberá comprobar la actualidad y realidad de la amenaza para el orden público o la seguridad pública que representa el interesado y examinar cualquier cambio material de circunstancias que pudiera haberse producido desde el momento en que se emitió la orden de expulsión».

      2. Directiva sobre retorn o

      12. El considerando 16 de la Directiva sobre retorno establece que «el recurso al internamiento a efectos de expulsión se debe limitar y supeditar al principio de proporcionalidad por lo que se refiere a los medios utilizados y a los objetivos perseguidos. Solo se justifica el internamiento para preparar el retorno o llevar a cabo el proceso de expulsión, y si la aplicación de medidas menos coercitivas no es suficiente».

      13. El artículo 1 de dicha Directiva prevé que esta establece normas y procedimientos comunes que deberán aplicarse para el retorno de los nacionales de terceros países en situación irregular, de conformidad con los derechos fundamentales como principios generales del Derecho de la Unión, así como del Derecho internacional.

      14. El artículo 2 de la citada Directiva dispone, en su apartado 3, que esta no se aplicará a los beneficiarios del Derecho de la Unión a la libre circulación.

      15. El artículo 3, punto 7, de la Directiva sobre retorno define el «riesgo de fuga» como «la existencia de motivos en un caso concreto que se basen en criterios objetivos definidos por ley y que hagan suponer que un nacional de un tercer país sujeto a procedimientos de retorno pueda fugarse».

      16. A tenor de lo dispuesto en el artículo 6, apartado 1, de dicha Directiva, los Estados miembros dictarán una decisión de retorno contra cualquier nacional de un tercer país que se encuentre en situación irregular en su territorio.

      17. El artículo 7 de la citada Directiva, titulado «Salida voluntaria», prevé, en su apartado 3, que durante el plazo de salida voluntaria podrán imponerse determinadas obligaciones para evitar el riesgo de fuga, tales como la presentación periódica ante las autoridades, el depósito de una fianza adecuada, la entrega de documentos o la obligación de permanecer en un lugar determinado.

      18. En el capítulo IV de la Directiva retorno, titulado «Internamiento a efectos de expulsión», su artículo 15 dispone, en su apartado 1, que «salvo que en el caso concreto de que se trate puedan aplicarse con eficacia otras medidas suficientes de carácter menos coercitivo, los Estados miembros podrán mantener internados a los nacionales de terceros países que sean objeto de procedimientos de retorno, únicamente a fin de...