Conclusiones nº C-535/19 of Tribunal de Justicia, February 11, 2021

• Resolution Date: February 11, 2021
• Issuing Organization: Tribunal de Justicia
• Decision Number: C-535/19

Procedimiento prejudicial - Ciudadanía de la Unión - Derecho de libre circulación y de libre residencia en el territorio de los Estados miembros - Ciudadano de la Unión sin actividad económica que abandona su Estado miembro de origen para establecerse en un Estado miembro de acogida con fines de reagrupación familiar - Denegación de afiliación al sistema de seguridad social del Estado miembro de acogida y de cobertura de las prestaciones de asistencia sanitaria pública - Directiva 2004/38/CE - Artículo 7, apartado 1, letra b) - Requisito de disponer de un “seguro de enfermedad que cubra todos los riesgos” - Concepto de “carga excesiva” - Artículo 24 - Derecho a la igualdad de trato - Reglamento (CE) n.º 883/2004 - Artículo 3, apartado 1, letra a) - Concepto de “prestación de enfermedad” - Artículo 4 y artículo 11, apartado 3, letra e) - Alcance - Vínculo real de integración con el Estado miembro de acogida - Consecuencias

1. Introducción

   1. El presente asunto tiene por objeto el derecho de un ciudadano de la Unión que no desempeña ninguna actividad económica y ha ejercido su derecho de libre circulación, trasladándose a un Estado miembro con fines de reagrupación familiar, a afiliarse a la seguridad social de este último y a disfrutar de las prestaciones sanitarias cubiertas por el Estado.

   2. Este asunto vuelve a plantear la cuestión de la interacción entre la Directiva 2004/38/CE (2) y el Reglamento (CE) n.º 883/2004, (3) pero en un contexto distinto. En tres asuntos anteriores, (4) los ciudadanos de la Unión de que se trataba no reunían los requisitos previstos en la Directiva 2004/38 para obtener un derecho de residencia legal en el Estado miembro de acogida, es decir, disponer de recursos suficientes y de un seguro de enfermedad que cubra todos los riesgos. Carecían de tales recursos, y uno de ellos había entrado en el territorio del Estado miembro de acogida con fines denominados de «turismo social», con el único propósito de disfrutar en él de las prestaciones sociales. En dichos asuntos, el Tribunal de Justicia llegó a la conclusión de que el Estado miembro de acogida podía denegar a esos ciudadanos de la Unión el reconocimiento de las prestaciones sociales, en las mismas condiciones que los nacionales, hasta que no hubieran residido legalmente durante cinco años en su territorio y adquirido un derecho de residencia permanente.

   3. En el presente asunto, en cambio, el ciudadano de la Unión reúne los dos requisitos exigidos y se plantea la cuestión de si ello entraña que ese ciudadano tenga derecho a que se le dispense el mismo trato que a los nacionales del Estado miembro de acogida en lo que respecta al acceso a la atención sanitaria financiada por el Estado.

   4. ¿Puede negarse, sin embargo, el Estado miembro de acogida a afiliarlo y a prestarle atención sanitaria en las mismas condiciones que a sus nacionales, en aras de la preservación del equilibrio financiero de su sistema de seguridad social, basándose en el requisito de disponer de un seguro de enfermedad que cubra todos los riesgos?

   5. Tal es la principal cuestión que plantea el Augstākā tiesa (Senāts) (Tribunal Supremo, Letonia) en el marco de un litigio entre un nacional italiano y el Latvijas Republikas Veselības ministrija (Ministerio de Sanidad de la República de Letonia; en lo sucesivo, «Ministerio de Sanidad letón»). Se trata de una cuestión de una importancia significativa tanto para los Estados miembros como para los ciudadanos de la Unión.

   6. Tras analizar la Directiva 2004/38 y el Reglamento n.º 883/2004, a la luz de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, propondré a dicho órgano jurisdiccional que declare que no se puede denegar sistemáticamente a un ciudadano de la Unión que no desempeña ninguna actividad económica, pero que reúne los requisitos establecidos en el artículo 7, apartado 1, letra b), de la Directiva 2004/38, y que ha trasladado el centro de todos sus intereses a un Estado miembro de acogida con el que presenta un vínculo de integración real, la afiliación a la seguridad social de ese Estado miembro y el disfrute de las prestaciones sanitarias cubiertas por el Estado, en las mismas condiciones que los nacionales, por el hecho de que no ejerce en él una actividad por cuenta ajena o por cuenta propia.

2. Marco jurídico

   1. Derecho de la Unión

      1. Reglamento n.º 883/2004

      7. El artículo 2, apartado 1, del Reglamento n.º 883/2004 establece lo siguiente:

      El presente Reglamento se aplicará a las personas nacionales de uno de los Estados miembros y a los apátridas y refugiados residentes en uno de los Estados miembros, que estén o hayan estado sujetas a la legislación de uno o de varios Estados miembros, así como a los miembros de sus familias y a sus supérstites.

      8. El artículo 3 de ese mismo Reglamento, titulado «Campo de aplicación material», dispone, en sus apartados 1 y 5:

      1. El presente Reglamento se aplicará a toda la legislación relativa a las ramas de seguridad social relacionadas con:

      a) las prestaciones de enfermedad;

      […]

      5. El presente Reglamento no se aplicará:

      a) a la asistencia social y sanitaria;

      […]

      .

      9. El artículo 4 del citado Reglamento, titulado «Igualdad de trato», tiene la siguiente redacción:

      Las personas a las cuales sean aplicables las disposiciones del presente Reglamento podrán acogerse a los beneficios y estarán sujetas a las obligaciones de la legislación de todo Estado miembro en las mismas condiciones que los nacionales de dicho Estado, salvo disposición en contrario del presente Reglamento.

      10. A tenor del artículo 11 del mismo Reglamento:

      1. Las personas a las cuales sea aplicable el presente Reglamento estarán sometidas a la legislación de un único Estado miembro. Esta legislación será determinada con arreglo al presente título.

      […]

      3. A reserva de lo dispuesto en los artículos 12 a 16:

      a) la persona que ejerza una actividad por cuenta ajena o propia en un Estado miembro estará sujeta a la legislación de ese Estado miembro;

      […]

      e) cualquier otra persona a la que no le sean aplicables las disposiciones de las letras a) a d) estará sujeta a la legislación del Estado miembro de residencia, sin perjuicio de otras disposiciones contenidas en el presente Reglamento que le garanticen prestaciones en virtud de la legislación de uno o varios de los demás Estados miembros.

      […]

      2. Directiva 2004/38

      11. La Directiva 2004/38 derogó, en particular, las Directivas 90/365/CEE, (5) 90/366/CEE (6) y 90/364/CEE (7) relativas, respectivamente, a los derechos de residencia de los pensionistas, estudiantes y de otras personas no activas.

      12. Según los considerandos 9 y 10 de esa Directiva:

      (9) Los ciudadanos de la Unión deben disfrutar del derecho de residencia en el Estado miembro de acogida durante un período que no supere los tres meses sin estar supeditados a más condiciones o formalidades que la posesión de un documento de identidad o un pasaporte válido sin perjuicio de un tratamiento más favorable, reconocido por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, para los que buscan empleo.

      (10) Conviene, sin embargo, evitar que los beneficiarios del derecho de residencia se conviertan en una carga excesiva para la asistencia social del Estado miembro de acogida durante un primer período de estancia. Por ello, debe supeditarse a determinadas condiciones el derecho de residencia de los ciudadanos de la Unión y los miembros de su familia por períodos superiores a tres meses.

      13. A tenor del artículo 7, apartado 1, de la citada Directiva:

      Todo ciudadano de la Unión tiene derecho de residencia en el territorio de otro Estado miembro por un período superior a tres meses si:

      a) es un trabajador por cuenta ajena o por cuenta propia en el Estado miembro de acogida, o

      b) dispone, para sí y los miembros de su familia, de recursos suficientes para no convertirse en una carga para la asistencia social del Estado miembro de acogida durante su período de residencia, así como de un seguro de enfermedad que cubra todos los riesgos en el Estado miembro de acogida, o

      c) - está matriculado en un centro público o privado, reconocido o financiado por el Estado miembro de acogida con arreglo a su legislación o a su práctica administrativa, con la finalidad principal de cursar estudios, inclusive de formación profesional; y

      - cuenta con un seguro de enfermedad que cubre todos los riesgos en el Estado miembro de acogida y garantiza a la autoridad nacional competente, mediante una declaración o por cualquier otro medio equivalente de su elección, que posee recursos suficientes para sí y los miembros de su familia para no convertirse en una carga para la asistencia social del Estado miembro de acogida durante su período de residencia, o

      d) es un miembro de la familia que acompaña a un ciudadano de la Unión, o va a reunirse con él, y que cumple las condiciones contempladas en las letras a), b) o c).

      14. De conformidad con el artículo 14, apartados 1, 2 y 4 de esa misma Directiva:

      1. Los ciudadanos de la Unión y los miembros de sus familias gozarán del derecho de residencia previsto en el artículo 6 mientras no se conviertan en una carga excesiva para la asistencia social del Estado miembro de acogida.

      2. Los ciudadanos de la Unión y los miembros de sus familias gozarán del derecho de residencia establecido en los artículos 7, 12 y 13 mientras cumplan las condiciones en ellos previstas.

      […]

      4. No obstante lo dispuesto en los apartados 1 y 2 y sin perjuicio de las disposiciones del Capítulo VI, en ningún caso podrá adoptarse una medida de expulsión contra ciudadanos de la Unión o miembros de su familia si:

      […]

      b) los ciudadanos de la Unión entraron en el territorio del Estado miembro de acogida para buscar trabajo. En este caso, los ciudadanos de la Unión o los miembros de sus familias no podrán ser expulsados mientras los ciudadanos de la Unión puedan demostrar que siguen buscando empleo y que tienen posibilidades reales de ser contratados.

      15. El artículo 24 de la Directiva 2004/38, titulado «Igualdad de...