Conclusiones nº Avis 1/19 of Tribunal de Justicia, March 11, 2021

• Resolution Date: March 11, 2021
• Issuing Organization: Tribunal de Justicia
• Decision Number: Avis 1/19

Solicitud de dictamen con arreglo al artículo 218 TFUE, apartado 11 - Convenio sobre Prevención y Lucha contra la Violencia contra las Mujeres y la Violencia Doméstica (Convenio de Estambul) - Adhesión de la Unión - Competencias exteriores de la Unión - Bases jurídicas adecuadas - Artículo 78 TFUE, apartado 2 - Artículo 82 TFUE, apartado 2 - Artículo 83 TFUE, apartado 1 - Artículo 84 TFUE - Escisión de las decisiones de firma y de celebración en dos en virtud de las bases jurídicas aplicables - Compatibilidad con los Tratados UE y FUE - Práctica del “común acuerdo” - Compatibilidad con los Tratados UE y FUE - Admisibilidad de la solicitud de dictamen

1. Introducción

   1. La jurisprudencia reciente del Tribunal de Justicia proporciona abundantes pruebas de que la relación entre los Estados miembros y la Unión respecto de la celebración de acuerdos internacionales que vinculan a ambas partes puede plantear algunas de las preguntas más difíciles y complejas del Derecho de la Unión Europea. La delimitación de las competencias respectivas de los Estados miembros y de la Unión (y de sus mutuas interacciones) invariablemente implica cuestiones complicadas de calificación, que a menudo requieren un análisis detallado y minucioso de acuerdos internacionales que no siempre se han redactado teniendo en cuenta las sutiles complejidades de la arquitectura institucional de la Unión (y su reparto de competencias).

   2. Desgraciadamente, esto también sucede en el caso del acuerdo internacional que constituye el objeto de la presente solicitud de dictamen con arreglo al artículo 218 TFUE, apartado 11, a saber, el Convenio sobre Prevención y Lucha contra la Violencia contra las Mujeres y la Violencia Doméstica, adoptado por el Comité de Ministros del Consejo de Europa el 7 de abril de 2011 (Convenio de Estambul). Si bien este Convenio pretende promover el noble y deseable objetivo de combatir la violencia contra las mujeres y los niños, la cuestión de si su celebración sería compatible con los Tratados de la Unión presenta complejas cuestiones jurídicas que son en parte novedosas y que naturalmente deben examinarse desde un punto de vista jurídico de forma serena y desapasionada. El problema se plantea de la siguiente manera.

2. Antecedentes del Convenio de Estambul

   3. En 1979, las Naciones Unidas adoptaron la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (en lo sucesivo, «CEDAW»). Esta Convención fue complementada por recomendaciones elaboradas por el Comité de la CEDAW, incluyendo la Recomendación General n.º 19 (1992) sobre la violencia contra la mujer, que a su vez fue actualizada por la Recomendación General n.º 35 sobre la violencia por razón de género contra la mujer (2017). Estas recomendaciones especifican que la violencia por razón de género es constitutiva de discriminación en el sentido de la CEDAW.

   4. El Consejo de Europa, en una recomendación dirigida a los miembros de esta organización, propuso por primera vez en Europa una estrategia global para la prevención de la violencia contra las mujeres y la protección de las víctimas en todos los Estados miembros del Consejo de Europa.

   5. En diciembre de 2008, el Consejo de Europa creó un comité de expertos, denominado el Grupo de Expertos en la Lucha contra la Violencia contra las Mujeres y la Violencia Doméstica (en lo sucesivo, «Grevio»). A este órgano, formado por representantes de los Gobiernos de los Estados miembros del Consejo de Europa, se le encomendó la misión de redactar uno o más instrumentos jurídicos vinculantes «para prevenir y combatir la violencia doméstica, incluyendo formas concretas de violencia contra las mujeres y otras formas de violencia contra las mujeres, y para proteger y apoyar a las víctimas de dicha violencia y llevar ante la justicia a los autores».

   6. El Grevio se reunió en nueve ocasiones y finalizó el texto del proyecto del Convenio en diciembre de 2010. La Unión no participó en las negociaciones. (2) 7. El Convenio sobre Prevención y Lucha contra la Violencia contra las Mujeres y la Violencia Doméstica fue adoptado por el Comité de Ministros del Consejo de Europa el 7 de abril de 2011 (en lo sucesivo, «Convenio de Estambul»). Se abrió a la firma el 11 de mayo de 2011, con ocasión de la 121.ª sesión del Comité de Ministros celebrada en Estambul. (3) 8. Los días 5 y 6 de junio de 2014, el Consejo de la Unión Europea, en su formación de Justicia y Asuntos de Interior, adoptó unas conclusiones que invitaban a los Estados miembros a firmar, concluir y aplicar dicho Convenio.

   9. Posteriormente, el 4 de marzo de 2016, la Comisión presentó al Consejo de la Unión Europea una propuesta de Decisión del Consejo relativa a la firma del Convenio de Estambul en nombre de la Unión. La propuesta especifica que la celebración de ese Convenio está comprendida tanto en las competencias de la Unión como en las de los Estados miembros. En lo referente a la Unión, la propuesta de la Comisión preveía la firma del Convenio de Estambul mediante una única decisión basada en los artículos 82 TFUE, apartado 2, y 84 TFUE.

   10. Junto con esta propuesta de Decisión del Consejo por la que se autoriza la firma, en nombre de la Unión, del Convenio de Estambul, la Comisión presentó al Consejo una propuesta de una única decisión del Consejo por la que se autoriza la celebración, en nombre de la Unión, de dicho Convenio. Las bases jurídicas propuestas por la Comisión eran la mismas que las previstas en la propuesta de la Comisión relativa a la firma, esto es, también se fundaba en los artículos 82 TFUE, apartado 2, y 84 TFUE.

   11. Durante los debates sobre el proyecto de decisión en los órganos preparatorios del Consejo, quedó claro que una celebración del Convenio de Estambul por la Unión que abarcara determinados ámbitos propuestos por la Comisión no obtendría el apoyo de la mayoría cualificada de los miembros del Consejo necesaria. Por lo tanto, se decidió reducir el alcance de la celebración propuesta del Convenio de Estambul por parte de la Unión simplemente a aquellas competencias que esos órganos preparatorios consideraban que formaban parte de las competencias exclusivas de la Unión. En consecuencia, se modificaron las bases jurídicas de la propuesta eliminando la referencia al artículo 84 TFUE y añadiendo al artículo 82 TFUE, apartado 2, los artículos 83 TFUE, apartado 1, y 78 TFUE, apartado 2. También se decidió dividir la propuesta de la Comisión de una decisión del Consejo relativa a la firma del Convenio de Estambul en dos partes y adoptar dos decisiones para tomar en consideración las posiciones particulares de Irlanda y del Reino Unido, según lo previsto en el Protocolo n.º 21 anejo al TUE y al TFUE.

   12. Estos cambios, realizados en la reunión del Comité de Representantes Permanentes (Coreper) celebrada el 26 de abril de 2017, fueron aprobados por la Comisión.

   13. El 11 de mayo de 2017, el Consejo adoptó dos Decisiones separadas relativas a la firma del Convenio de Estambul, a saber:

   - Decisión (UE) 2017/865 del Consejo, de 11 de mayo de 2017, relativa a la firma, en nombre de la Unión Europea, del Convenio del Consejo de Europa sobre Prevención y Lucha contra la Violencia contra las Mujeres y la Violencia Doméstica, en lo que respecta a asuntos relacionados con la cooperación judicial en materia penal (DO 2017, L 131, p. 11). Esta Decisión menciona como bases jurídicas sustantivas los artículos 82 TFUE, apartado 2, y 83 TFUE, apartado 1.

   - Decisión (UE) 2017/866 del Consejo, de 11 de mayo de 2017, relativa a la firma, en nombre de la Unión Europea, del Convenio del Consejo de Europa sobre Prevención y Lucha contra la Violencia contra las Mujeres y la Violencia Doméstica, en lo que respecta al asilo y a la no devolución (DO 2017, L 131, p. 13). Esta Decisión señala el artículo 78 TFUE, apartado 2, como base jurídica sustantiva.

   14. Los considerandos 5 a 7 de ambas Decisiones afirman lo siguiente:

   (5) Tanto la Unión como sus Estados miembros tienen competencias en los ámbitos cubiertos por el Convenio [de Estambul].

   (6) El Convenio [de Estambul] debe firmarse en nombre de la Unión en lo que respecta a asuntos que son de competencia de la Unión, en la medida en que aquel pueda afectar a normas comunes o alterar el alcance de las mismas. Lo anterior se aplica, en particular, a determinadas disposiciones del Convenio [de Estambul] relativas a la cooperación judicial en materia penal y a sus disposiciones en materia de asilo y de no devolución. Los Estados miembros conservan su competencia en la medida en que el Convenio [de Estambul] no afecte a normas comunes o altere el alcance de las mismas.

   (7) La Unión también tiene competencia exclusiva para aceptar las obligaciones establecidas en el Convenio [de Estambul] con respecto a sus propias instituciones y administración pública.

   15. Según el considerando 10 de la Decisión 2017/865, «Irlanda y el Reino Unido están vinculados por [la Directiva 2011/36/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de abril de 2011, relativa a la prevención y lucha contra la trata de seres humanos y a la protección de las víctimas y por la que se sustituye la Decisión Marco 2002/629/JAI del Consejo (DO 2011, L 101, p. 1), y por la Directiva 2011/93/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de diciembre de 2011, relativa a la lucha contra los abusos sexuales y la explotación sexual de los menores y la pornografía infantil y por la que se sustituye la Decisión Marco 2004/68/JAI del Consejo (DO 2011, L 335, p. 1),] y participan, por lo tanto, en la adopción de la presente Decisión».

   16. A tenor del considerando 10 de la Decisión 2017/866, «de conformidad con los artículos 1 y 2 del Protocolo n.º 21 sobre la posición del Reino Unido y de Irlanda respecto del espacio de libertad, seguridad y justicia, anejo al TUE y al TFUE, y sin perjuicio del artículo 4 de dicho Protocolo, estos Estados miembros no participan en la adopción de la presente Decisión y no quedan vinculados por...