El ámbito de aplicación de los Derechos Fundamentales en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas: balance y perspectivas

• Author: Montserrat Pi Lloréns
• Profession: Profesora Titular de Derecho Internacional Público; Universidad Autónoma de Barcelona.

1. INTRODUCCIÓN

   La protección de los derechos fundamentales constituye actualmente una de las cuestiones centrales en la agenda política de la Unión Europea. Sin lugar a dudas, el eje sobre el que giran la mayor parte de los debates lo constituye la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión adoptada en Niza en diciembre del año 2000. La importancia política y jurídica de dicho documento no debe, sin embargo, hacernos olvidar la decisiva intervención que desde los años sesenta está llevando a cabo el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas (en adelante, TJCE), cuya jurisprudencia ha sido durante muchos años, y sigue siendo en lo esencial también en el presente, el centro de la protección de los derechos fundamentales en el ordenamiento comunitario¹. Un repaso a algunas de las cuestiones básicas que plantea esta jurisprudencia resulta, en nuestra opinión, imprescindible para, entre otras cosas, poder calibrar con mayor precisión cuál puede ser el impacto real de la inserción en el futuro Tratado de la Unión Europea de la mencionada Carta.

   Es sabido y notorio que los Tratados originarios no contenían ni un catálogo global de derechos ni tampoco disposiciones expresamente definidas como protectoras de los mismos. El silencio de los Tratados en esta materia no impidió a los operadores económicos alegar supuestas violaciones de los derechos fundamentales ante el TJCE para impugnar decisiones de las instituciones comunitarias². En una primera fase la respuesta del TJCE a estas alegaciones fue negativa, en el sentido de no entrar a examinar los motivos basados en disposiciones relativas a los derechos fundamentales contenidas en normativas nacionales y aplicar exclusivamente los tratados comunitarios. Sin embargo, y teniendo muy presente las consecuencias que podrían derivarse para la legitimidad del ordenamiento comunitario, especialmente en relación con las constituciones internas, pronto el TJCE dio un importante giro jurisprudencial. Desde los años sesenta desarrolló una ahora ya abundante jurisprudencia en la que incorpora en el Derecho comunitario la protección de los derechos fundamentales por la vía de los principios generales del Derecho, como único vehículo jurídico posible en ausencia de disposiciones expresas en los Tratados³.

   En la década de los setenta la jurisprudencia en materia de derechos fundamentales se consolidó y perfeccionó en el plano metodológico. Así, el TJCE explicitó sus fuentes de referencia para determinar el contenido material de la categoría abstracta de los principios generales, refiriéndose en primer lugar a las tradiciones constitucionales de los Estados miembros⁴ y añadiendo posteriormente los instrumentos internacionales de protección de los derechos humanos en los que los Estados miembros han cooperado o se han adherido, en especial el Convenio Europeo de Protección de los Derechos Humanos y Libertades Fundamentales (en adelante, CEDH)⁵. Ahora bien, la jurisprudencia siempre ha sido clara en su afirmación de que la protección de los derechos fundamentales tiene su base en el propio Derecho comunitario y que, por tanto, los ordenamientos internos y el Derecho internacional constituyen meras guías de interpretación, no una normativa de aplicación automática. Ello traduce la preocupación básica presente de manera muy especial en esta época, a la que obedece en parte la aparición de una jurisprudencia en materia de derechos humanos, y que no es otra que la de asegurar la autonomía y la primacía del Derecho comunitario frente a los ordenamientos internos, especialmente en los posibles conflictos con normas constitucionales⁶. La consecuencia de utilizar tanto las tradiciones constitucionales estatales como el CEDH como meras fuentes de inspiración es que el TJCE ha disfrutado de un gran margen de apreciación para aplicar los principios que en estas fuentes se encuentran en la medida y de la manera más funcional a las características específicas del Derecho comunitario. Por ello, la labor de creación jurisprudencial en este campo es innegable. Precisamente ahí radica una de las tradicionales críticas al sistema comunitario de protección de los derechos fundamentales. No es la tarea desempeñada por el TJCE lo que se cuestiona, al contrario, la gran mayoría de la doctrina coincide en señalar su acierto y originalidad. Lo que se pone de manifiesto es la falta de certeza y sobre todo de visibilidad que conlleva un sistema de protección de corte exclusivamente pretoriano. No hay que olvidar, sin embargo, que el TJCE también ha interpretado en clave de derechos fundamentales disposiciones de los Tratados y de otras normas de Derecho derivado, como el principio de igualdad o el principio de libre circulación.

   En la década de los noventa el centro de atención de la jurisprudencia protectora de los derechos fundamentales, una vez ya plenamente consolidadas sus bases metodológicas, se ha focalizado mucho más en la delimitación concreta del alcance y del ámbito de aplicación de los derechos protegidos. Al respecto cabe resaltar dos cuestiones como especialmente relevantes. En primer lugar, el papel preminente que juega en dicha jurisprudencia no sólo el CEDH sino la interpretación que del mismo se hace en la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH). Tal vez consciente de la vaguedad y la imprecisión de la referencia a las tradiciones constitucionales comunes⁷, el TJCE ha privilegiado el recurso al CEDH como texto clave para la identificación de los derechos fundamentales. La ausencia de un catálogo en los Tratados se ha visto así suplida en gran parte por este instrumento que, de facto aunque no de iure, está jugando este papel, contribuyendo de esta manera a paliar la falta de certeza y de previsibilidad antes aludida. En esta línea resulta significativa la voluntad de referirse expresamente a la jurisprudencia de Estrasburgo, incorporando sus interpretaciones a la jurisprudencia comunitaria⁸. Parece obvio que este enfoque no sólo incrementa la transparencia en los fundamentos de las decisiones del TJCE, sino que resulta imprescindible para atribuir realmente al CEDH este carácter de catálogo de facto al que antes se aludía. Como afirma Lenaerts, si el TJCE quiere revestir de la máxima credibilidad sus decisiones en materia de derechos humanos tiene que demostrar que está dispuesto a incorporar la jurisprudencia del TEDH, llegando si es preciso a modificar la propia⁹.

   La segunda cuestión que ha sido objeto de desarrollo en la jurisprudencia comunitaria más reciente en materia de derechos fundamentales tiene que ver con la delimitación del ámbito de aplicación de los mismos. Es en este terreno donde se sitúa el objeto de estudio del presente trabajo, abordando en primer lugar el estado de la cuestión en la actualidad, para examinar a continuación las nuevas perspectivas que puede introducir la adopción de la Carta y en general la reforma de los tratados prevista para el año 2004.

2. EL ESTADO DE LA CUESTIÓN

   El ordenamiento comunitario protege los derechos fundamentales en el marco de las competencias que han sido atribuidas a la Comunidad. Ello condiciona y determina el ámbito de aplicación de los mismos. En el caso de los derechos conferidos por los Tratados, no puede olvidarse que estos derechos están pensados para los individuos en tanto que operadores económicos, en el contexto de la construcción de un mercado único. Así, el principio de libre circulación del artículo 39 del Tratado de la Comunidad Europea no tiene por objetivo principal asegurar la libertad de circulación de los individuos en nombre del respeto de la dignidad o libertad de la persona, sino que busca directamente permitir la movilidad de los factores de producción, en este caso la mano de obra, que resulta indispensable para el establecimineto de un mercado común. Por lo que se refiere al principio de igualdad de trato, va ligado a la realización efectiva del principio de libre circulación en un espacio compartimentado en Estados soberanos. Es, por tanto, el homo economicus el titular de estos derechos. Sin embargo, no debe olvidarse que a partir de unas disposiciones cuyos objetivos son esencialmente económicos, y teniendo en cuenta todas las condiciones que rodean el ejercicio de las libertades económicas, el TJCE ha podido deducir, mediante una interpretación finalista y partiendo del objetivo de la integración, una serie de derechos que, en ocasiones, van más allá del ejercicio de una actividad económica¹⁰. El trabajador, asalariado o independiente, o el prestador o receptor de un servicio, se configuran paulatinamente más como un individuo susceptible de invocar una protección constitucional que como un mero factor de producción¹¹. Por otro lado, la inclusión en el Tratado de un estatuto de ciudadano de la Unión, con un significado claramente desligado del mercado, apunta hacia una visión cada vez más política del espacio comunitario. El Tratado de Amsterdam es un paso adelante en esta misma dirección, al introducir un nuevo título dedicado a la libre circulación de personas y las cuestiones que están conexas (asilo, inmigración, visados) o al reforzar, por ejemplo, el principio de no discriminación o algunos aspectos de la política social. En esta misma línea, resulta interesante la Directiva de 29 de junio de 2000, relativa a la aplicación del principio de igualdad de trato de las personas independientemente de su origen racial o étnico¹², en la que el ámbito competencial comunitario marcado por el artículo 13 del TCE es interpretado muy generosamente, puesto que incluye disposiciones sobre discriminación en el sector de la asistencia sanitaria y del acceso a la vivienda, entre otros. Como señala Jacobs, se está muy lejos ya de la época en que la Comunidad Europea era vista como una mera Organización económica sin conexión con los derechos humanos¹³.

   Puede afirmarse, por tanto, que los tratados y el Derecho derivado contienen normas a partir de las cuales se reconocen...