La actividad impugnable objeto del recurso contencioso-administrativo en el Derecho español

AutorDr. Alberto Palomar Olmeda
Páginas69-87

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1. Objeto del recurso contencioso-administrativo

Es el apartado V de la Exposición de Motivos de la LJCA el que señala que «los escasos preceptos incluidos en los primeros capítulos del título III contienen algunas de las innovaciones más importantes que la Ley introduce en nuestro sistema de control judicial de la Administración. Se trata nada menos que de superar la tradicional y restringida concepción del recurso contencioso-administrativo como una revisión judicial de actos administrativos previos, es decir, como un recurso al acto y, de abrir definitivamente las puertas para obtener justicia frente a cualquier comportamiento ilícito de la Administración...»1.

A este cambio de concepción se refiere la (RJ 2005\1383) Sentencia Tribunal Supremo (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 2ª), de 1 febrero 2005, que resume el parecer del Tribunal Supremo cuando señala que «...Una reiterada jurisprudencia de esta Sala, (sentencias 28 de febrero de 1994, 11 de febrero de 1995, 16 de diciembre de 1997 y 23 de enero de 2002 [RJ 2002\6568], entre otras) recuerda que la Ley de la Jurisdicción, pese al carácter revisor de la misma que impide que puedan plantearse ante ella pretensiones que no hayan sido previamente formuladas en vía adminis-Page 70trativa, y superando viejas concepciones sobre la imposibilidad de atacar un acto con argumentos no articulados previamente, permite alegar, en favor de la misma pretensión ejercitada ante la Administración, cuantos motivos procedan, se hubieran o no invocado antes, al corresponder la distinción entre cuestiones nuevas y nuevos motivos de impugnación a la diferenciación entre los hechos que identifican las respectivas pretensiones y los fundamentos jurídicos que los justifican, de tal modo que mientras aquellos no puedan ser alterados en vía jurisdiccional, sí pueden adicionarse o cambiarse los argumentos jurídicos que apoyan la única pretensión ejercitada....»2. Es claro, por tanto, que el carácter revisor se refiere a la pretensión en si misma pero no a los argumentos ni motivos de la revisión.

En esta línea se establecen cuatro modalidades de recurso por razón del objeto que en las mismas puede plantearse: el tradicional dirigido contra actos administrativos (expresos o presuntos); el que tiene por objeto la impugnación directa o indirecta de las disposiciones de carácter general; el recurso contra la inactividad de la Administración y, finalmente, el que se interpone contra las actuaciones materiales constitutivas de la vía de hecho. Estas cuatro modalidades de procesos se encuentran recogidos en el artículo 25 de la LJCA y encajan en la concepción que el Tribunal Constitucional había venido reclamando como superadora del concepto tradicional de la misma (STC 136/1995, de 25 de septiembre)3 .

Con carácter general una primera lectura de carácter superficial nos permitiría indicar que la regulación del objeto que se contiene en el artículo 1.1 de la LJCA podría situarse en un contexto tradicional -en línea de continuismo con la Ley de 1956- que nos invitaría a concluir que la finalidad principal de la jurisdicción contencioso-administrativa es fiscalizar las actuaciones de las Administraciones Públicas. Pero en seguida se advertirá que la inclusión de las «disposiciones generales de rango inferior a la ley y con los decretos legislativos» incluye la potestad reglamentaria, atribuida por el artículo 97 de la Constitución al Gobierno que es, naturalmente y ahora por disposición legal expresa, algo di-Page 71ferente4. Si a esto se añaden las posibilidades de fiscalización de las vías de hecho y de la inactividad de la Administración Pública se comprenderá que el efecto del continuismo inicial no era acertado.

Examinemos cada una de las actuaciones que pueden ser objeto del recurso contencioso-administrativo.

A) Actividad administrativa impugnable

Como se ha indicado anteriormente dentro de este apartado se incluye, a su vez, el recurso contra las disposiciones de carácter general y contra los actos administrativos.

Recurso contra disposiciones generales.

Este recurso mantiene el esquema tradicional de la impugnación contencioso-administrativa, diferenciando entre impugnación directa e indirecta de las disposiciones generales. Es lo cierto, sin embargo, que la nueva regulación es más sencilla al haberse desligado, (apartándose del criterio de la Ley de 1956 en sus artículos 28 y 39), la conexión entre la legitimación individual o corporativa y las formas directa o indirecta de impugnación.

a) Recurso directo

La regulación de la impugnación de las disposiciones de carácter general es ciertamente escasa. La simple mención que se contiene en el artículo 25 y la nueva Ley establece como única determinación incidental que se contiene en el artículo 26 cuando indica que y de forma incondicionada «... además de la impugnación directa...» (art. 26.1).

Son las únicas referencias reales a la existencia del proceso de impugnación de las disposiciones de carácter general. La legitimación para su impugnación es la común (art. 19) y ha desaparecido, igualmente, la distinción entre disposiciones generales que deben ser cumplidas directamente y aquellas otras que necesitan imperiosamente de un acto de aplicación que se contenía en la vieja Ley de la Jurisdicción.

b) Recurso indirecto

Al margen de lo dicho, la nueva LJCA se sitúa en el mismo entorno que lo hacía la anterior, esto es, admitiendo el recurso indirecto contra las disposiciones de carácter general. Esta impugnación debe fundarse, dice la Ley, en que tales disposiciones no son conformes a Derecho.

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Este régimen se completa con la determinación que ya se contenía en la norma procesal anterior, según la cual «la falta de impugnación directa de una disposición general o la desestimación del recurso que frente a ella se hubiere interpuesto no impiden la impugnación de los actos de aplicación con fundamento en lo dispuesto en el apartado anterior» (art. 26.2 LJCA).

A partir de estas simples referencias el resto de los elementos que caracterizan el recurso son los establecidos con carácter general. De esta forma legitimación activa (arts.19 y 20) y legitimación pasiva (art. 21), junto con las reglas de representación y defensa (art. 23 y 24) son plenamente aplicables a esta forma de impugnación. Asimismo el tipo de pretensiones que pueden plantearse y a cuyo estudio nos remitimos al esquema que se analiza seguidamente.

Recurso contra actos expresos5 o presuntos de las Administración Pública.

Se trata del objeto procesal por excelencia: los actos dictados por las Administraciones Públicas y demás entidades a que se refiere el artículo 1.2, de la LJCA. No es necesario insistir en que debe de tratarse de pretensiones que se deduzcan en relación con la actuación de las Administraciones Públicas sujeta al Derecho Administrativo a que alude el artículo 1º de la LJCA.

Las características centrales de los actos administrativos a los efectos de su impugnación son:

- Que sean definitivos. Se trata de un concepto tradicional que enlaza con el agotamiento de la vía administrativa que nos remite, a su vez, a un esquema jerárquico del funcionamiento Administrativo que permite a los superiores revisar la actuación de los inferiores.

Podemos tomar el concepto, más allá de su propia conformación legal, de la (RJ 2004\5296) Sentencia del Tribunal Supremo (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 5ª), de 6 abril 2004 en la que se precisa este concepto indicando que «...Tal concepto es genéricamente configurado en el art. 109 LRJPA, y concretado, antes, para la Administración General del Estado en la Disposición Adicional Novena de la misma LRJPA, así como, hoy, en la Disposición Adicional Decimoquinta de la Ley 6/1997, de 14 de abril (RCL 1997\879), de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado (LOFAGE); para las de las diversas Comunidades Autónomas en su respectivaPage 73 legislación autonómica; y para la Administración local en el artículo 52 de la Ley 7/1985, de 2 de abril (RCL 1985\799, 1372), Reguladora de las Bases del Régimen Local (LBRL) y 210 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Corporaciones Locales (ROF), aprobado por Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre (RCL 1986\3812 y RCL 1987, 76)....»

- Que sean de trámite, sí deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparables a derecho o intereses legítimos6.

B) El recurso contencioso-administrativo fundado en la inactividad de la Administración

La configuración legal7 del recurso contra la inactividad de la Administración no está resuelto de una forma homogénea en la LRJCA ya que los párrafos 1 y 2 del artículo 29 se refieren a cuestiones netamente...

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