Actores e instrumentos de carácter general de la acción exterior de la UE sobre derechos humanos, democracia y estado de derecho

AuthorMaria Mercedes Candela Soriano
Pages113-161

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Introducción

Una vez identificados el contexto y el desarrollo de la acción exterior de la UE sobre los derechos humanos, la democracia y el Estado de Derecho, es necesario analizar su vertiente institucional, esto es, el papel que desempeñan las instituciones y otros órganos de la Unión así como los propios Estados miembros. La sección primera de este capítulo presenta el estudio de estos actores en función de sus competencias, ya sean de "policy-making" y/o ejecución, ya sean de control. A continuación, la sección segunda de este capítulo se centra en el estudio de los instrumentos de carácter general existentes en el seno de la Unión que se han utilizado para promover y defender los derechos humanos, la democracia y el Estado de Derecho fuera de sus fronteras. Tanto los actores como estos instrumentos no son específicos a la acción exterior sobre derechos humanos, democracia y Estado de Derecho, sino que son comunes a toda la acción exterior, de ahí que sean analizados en el mismo capítulo. La UE cuenta además con una serie de instrumentos específicos en este ámbito que son objeto de un estudio particular en el siguiente capítulo.

I Los actores de la acción exterior de la UE sobre derechos humanos, democracia y estado de derecho

Esta sección está dedicada, en primer lugar, al estudio de las participación de las instituciones y los órganos de la Unión así como de los Estados miembros en la elaboración y/o puesta en práctica de la acción exterior de la Unión, ya sea de forma directa (Consejo Europeo, Consejo, Comisión, Estados miembros y Agencia Europea de Reconstrucción) o indirecta, a través de informes que pueden ejercer una cierta influencia en la elaboración de la misma (Comité de las Regiones y Comité Económico y Social). A continuación, se centra en el análisis de las institu-Page 114ciones que ejercen competencias de control (el Tribunal de Justicia y el Tribunal de Cuentas) para presentar, en tercer lugar, el estudio de la institución que ejerce a la vez competencias de "policy-making" y de control, el Parlamento Europeo.

I 1. Los actores de "policy-making" y/o ejecución
I 1.1. El Consejo europeo

El Consejo Europeo es el órgano político que reúne a los Jefes de Estado y de Gobierno de los Estados miembros y al Presidente de la Comisión.249 No es una Institución de la Unión aunque el Tratado Constitucional que no ha entrado en vigor le otorga dicho rango.250 De acuerdo con el artículo 4 del TUE su principal función es la definición de las líneas de actuación comunes dentro de la política exterior que permitan su desarrollo. Para ello, establece los principios y orientaciones generales de la PESC (art.13.1 TUE) que permitirán al Consejo adoptar las decisiones necesarias para su ejecución (art. 13.3). En este sentido, cabe destacar la adopción de tres estrategias comunes en base al artículo 13.3 TUE relativas a Rusia,251 Ucrania252 y la región mediterránea.253 Estas tres estrategias comunes abordan cuestiones específicas y definen los objetivos perseguidos por la Unión en diferentes ámbitos, incluido el de la promoción de la democracia, Estado de Derecho y derechos humanos, convirtiéndose así en el marco de referencia en el que debe de desarrollarse la futura política de la UE en relación a ese país o región. De este modo, las estrategias comunes tienden a garantizar la coherencia de la acción exterior de la Unión. Desgraciadamente, el Consejo Europeo no ha utilizado este instrumento con más frecuencia.

El Consejo Europeo ha aportado también un impulso a la acción exterior sobre derechos humanos y democratización mediante la adopción de actos políticos de alta importancia como las Conclusiones adoptadas tras sus reuniones, que son elaborados por el Estado que ostenta laPage 115 presidencia y que incluyen a menudo Declaraciones, Orientaciones y anexos con referencias a este ámbito. Baste recordar las conclusiones del Consejo Europeo de Copenhague, de junio de 1993, que establecieron los criterios que deben ser cumplidos por los países candidatos para poder adherir a la Unión, entre ellos el criterio político que impone el respeto de los derechos humanos, la democracia, el Estado de Derecho y que ha tenido una clara repercusión en la mejora de la situación de los mismos en los países de Europa del Este. Otro ejemplo lo encontramos en la sesión del Consejo Europeo de 21 y 22 de junio de 1996, en Florencia, en el que se sentaron las bases para la creación del Observatorio Europeo del Racismo y la Xenofobia. También merecen ser destacadas las Conclusiones adoptadas por el Consejo Europeo de Bruselas, el 13 de diciembre de 2003, en las que se decide extender el mandato de dicho observatorio para convertirlo en la Agencia Europea de derechos humanos.254

I 1.2. El Consejo de la UE

Dentro de la PESC, el Consejo juega un papel esencial al corresponderle su definición y ejecución (13.3 TUE) basándose en las orientaciones fijadas por el Consejo Europeo. Además, a tenor de los artículos 14.1 y 15.1 TUE, puede adoptar respectivamente posiciones comunes y acciones comunes, que se convierten en instrumentos jurídicos de carácter general utilizados para llevar a cabo la acción exterior sobre derechos humanos y democracia y Estado de Derecho. La Comisión pierde aquí su derecho casi exclusivo de iniciativa legislativa que pasa a compartir con los Estados miembros (art. 22 TUE) y el PE ve reducidas sus competencias al papel de consultor en los aspectos prioritarios (art. 21 TUE). Lejos estamos del sistema comunitario en el que existe un mayor equilibrio entre las instituciones implicadas.255

Asimismo, el Consejo vela por la unidad y coherencia de toda la acción exterior de la Unión, entre ella, la dirigida al "desarrollo y la consolidación de la democracia y del Estado de Derecho, así como el respeto de los derechos humanos y de las libertades fundamentales". En este sentido, el artículo 16 TUE prevé la concertación mutua de los Estados miembros en el seno del Consejo con el fin de "garantizar que la influencia de la Unión se ejerza del modo más eficaz mediante una acción concertada y convergente", en particular, en sus actuaciones en los foros internacionales donde son tratadas cuestiones relativas al respeto y a la defensa de los derechos humanos y de la democracia basada en el Estado de Derecho.

Hay que indicar, además, que la Presidencia del Consejo representa a la Unión en los asuntos relativos a la PESC (art. 18.1 TUE), es responsable de la ejecución de las decisiones adoptadas por el Consejo en este ámbito y defiende la posición de la Unión ante Organizaciones y Conferencias Internacionales (art. 18.2 TUE). La Presidencia es también responsable de la di-Page 116rección del diálogo político con terceros Estados (art. 26) que se ha convertido en uno de los instrumentos cada vez más utilizado para promover el respeto de los derechos humanos y la democratización fuera de sus fronteras.256 En el ejercicio de sus funciones, la Presidencia del Consejo es asistida por el Secretario General del Consejo que ejerce las funciones de Alto Representante de la PESC (arts. 18.3 y 26) y, en su caso, por un representante especial nombrado por el Consejo con un mandato determinado (art. 18.5). Estos últimos tienen, en el marco de sus misiones, el objetivo de fomentar el respeto y el cumplimiento de los derechos humanos, la democracia y el Estado de Derecho. La Comisión y el Estado miembro que vaya a desempeñar la siguiente Presidencia pueden asociarse a esta función de representación (art. 18.4).

El Secretario General ha venido asistiendo al Consejo en cuestiones propias de la PESC, "en particular contribuyendo a la formulación, preparación y puesta en práctica de las decisiones políticas y, cuando proceda, en nombre del Consejo y a petición de la Presidencia, dirigiendo el diálogo político con terceros Estados" (art. 26). Además, en el...

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