L'adesione dell'Unione europea alla CEDU: un percorso non ancora concluso

• Author: Claudia Morviducci
• Position: Ordinario di Diritto dell'Unione europea nell'Università degli studi di Roma Tre
• Pages: 487-506

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Studi sull’integrazione europea, VIII (2013), pp. 487-506

Claudia Morviducci*

L’adesione dell’Unione europea

alla CEDU: un percorso

non ancora concluso**

S: 1. Lo stato della questione. – 2. Dalle prime proposte di adesione al Trattato di

Lisbona. – 3. I negoziati. – 4. La bozza di accordo di adesione. – 5. Le prospettive per

l’adesione.

1. Uno dei risultati più significativi raggiunti con l’entrata in vigore del Trattato

di Lisbona è l’inserimento, nel TUE1, di una disposizione ad hoc che prevede l’a-

desione dell’Unione alla Convenzione europea dei diritti dell’uomo (art. 6, co. 2); la

procedura da seguire per la conclusione dell’accordo – voto all’unanimità del

Consiglio, previa approvazione del Parlamento europeo, e accettazione degli Stati

membri secondo le rispettive norme costituzionali – è dettata dall’art. 218 TFUE,

commi 6 e 82.

Come noto, la questione dell’adesione, prima della CEE e poi della CE, alla

CEDU si era posta sin dagli anni ’70 e il maggiore ostacolo era stato riscontrato

nella mancanza, nel Trattato, di una base giuridica che consentisse la partecipazione

a tale sistema di tutela dei diritti dell’uomo. La modifica apportata dall’art. 6, co. 2,

TUE, è volta a superare tale lacuna; inoltre, per i termini adottati (“L’Unione aderi-

sce alla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà

fondamentali”), sembra additare un percorso vincolato all’Unione: l’indicativo pre-

sente è usato nel TUE, infatti, per enunciare un obbligo, non una facoltà di agire3.

* Ordinario di Diritto dell’Unione europea nell’Università degli studi di Roma Tre.

** Testo rivisto, aggiornato e integrato con note di riferimento della relazione presentata al Convegno

“Convenzioni sui Diritti umani e Corti nazionali”, svoltosi il 19 e 20 marzo 2013 presso l’Università

degli studi di Roma Tre.

1 A seguito dell’entrata in vigore, avvenuta il 1° dicembre 2009, del Trattato di Lisbona del 13 di-

cembre 2007, l’ordinamento dell’Unione europea risulta disciplinato dal Trattato sull’Unione europea

(TUE), che contiene le disposizioni principali, e dal Trattato sul funzionamento dell’Unione europea

(TFUE), che riprende in larga parte il precedente Trattato sulla Comunità europea e determina i settori

e le modalità di esercizio delle competenze dell’Unione.

2 Il Protocollo n. 8, relativo all’art. 6, par. 2, TUE sull’adesione dell’Unione alla Convenzione euro-

pea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, detta a sua volta prescrizioni

in ordine al contenuto dell’accordo di adesione.

3 In questo senso, vedi ad esempio M. F M, La tutela dei diritti dell’uomo oltre

la Costituzione europea, in U. D, A. S (a cura di), L’Europa in cerca di identità, Milano,

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L’art. 6, co. 2, non si limiterebbe quindi a permettere l’adesione, ma la prescrive-

rebbe, fermo restando, naturalmente, il rispetto delle condizioni poste nelle regole

procedurali; tale scelta sarebbe espressione di una diffusa convinzione4 in ordine

alla necessità di una formalizzazione dei rapporti tra Unione e CEDU, al fine di

garantire standards di tutela più elevati agli individui e un migliore coordinamento

tra i sistemi di protezione dei diritti dell’uomo vigenti in Europa5. Del resto, l’in-

tento dei redattori del Trattato di Lisbona di presentare l’Unione europea come un

soggetto internazionale fondato su una serie di valori quali il rispetto della dignità

umana, della democrazia, dello Stato di diritto e dei diritti dell’uomo (art. 2 TUE)

risulta quanto meno rafforzato dalla volontaria sottoposizione dell’Unione stessa,

oltre che dei suoi Paesi membri, a un sistema eteronomo di controllo sulla propria

azione6.

Si comprende quindi come la necessità di procedere con urgenza all’adesione sia

stata sollevata non appena entrato in vigore il Trattato di Lisbona: già nel dicembre

2009, infatti, il Consiglio europeo, nel c.d. “Programma di Stoccolma”, indicava la

necessità di un’adesione “rapida” alla Convenzione europea dei diritti dell’uomo7.

Può apparire di conseguenza singolare che, a distanza di alcuni anni sia dall’en-

trata in vigore del Trattato di Lisbona, sia, come si vedrà, dal superamento del pro-

blema formale derivante dal fatto che il testo della CEDU non prevedeva la possi-

bilità della partecipazione di un’organizzazione internazionale, indicando come

possibili membri solo gli Stati, il processo di adesione, lungi dall’essere concluso,

preveda ancora un lungo iter, che presenta ostacoli sia di ordine giuridico che poli-

2008, p. 117, e V. B, Verso l’adesione dell’Unione europea alla CEDU: un negoziato ancora

in corso, 6 maggio 2011, www.europeanrights.eu.

4 Esprime invece perplessità rispetto all’adesione, a causa del complesso meccanismo necessario

per metterla in opera, B. C, L’adhésion de l’Union Européenne à la Convention Européenne

des Droits de l’Homme, 12 ottobre 2012, www.sidi.isil.org, ad avviso del quale l’attuale meccanismo,

di fatto, di coordinamento tra le due Corti garantisce già un sufciente controllo, tanto più a seguito

dell’inserzione della Carta dei diritti fondamentali nel diritto primario dell’Unione operata dall’art. 6,

par. 1, TUE.

5 Per una puntuale ricostruzione delle ragioni dell’adesione dell’Unione alla CEDU e dei relativi

problemi, vedi per tutti A. G, L’adesione dell’Unione europea alla CEDU secondo il Trattato

di Lisbona, in Il Diritto dell’Unione Europea, 2009, p. 678. Per un quadro più vasto della situazione

risultante dall’art. 6 TUE, vedi L. D, La protezione dei diritti fondamentali dell’Unione europea

dopo il Trattato di Lisbona, ivi, p. 645 ss.

6 Cfr., in ordine a questo aspetto, la risoluzione del Parlamento europeo del 19 maggio 2010, sugli

aspetti istituzionali dell’adesione dell’Unione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle

libertà fondamentali, doc. 2009/2241 (INI), secondo cui l’adesione, oltre a garantire ai cittadini una

tutela contro gli atti dell’Unione pari a quella di cui godono nei confronti del proprio Stato, rafforzerà

“la credibilità dell’Unione presso i Paesi terzi a cui, nel quadro dei suoi rapporti bilaterali, essa chiede

regolarmente il rispetto della CEDU”. Nello stesso senso vedi M. K, The Accession of the Euro-

pean Union to the ECHR: A Gift for the ECHR’S 60th Anniversary or an Unwelcome Intruder at the

Party?, 2011, p. 18 ss., reperibile online: “The EU’s accession to the ECHR should not be seen as a

form of interference in EU law, but as supplemental to that legal system. What is more, the EU’s acces-

sion to the ECHR will send a strong signal to third countries (such as China and Iran) that are frequen-

tly called to account by the EU in relation to human rights issues. By acceding to the ECHR, the EU

will demonstrate that it too is willing to submit to external scrutiny” (p. 23).

7 Sottolinea questo aspetto L. D M, Passi in avanti verso l’adesione dell’Unione europea

alla C.e.d.u., 24 maggio 2013, www.magistraturademocratica.it.