I rapporti tra il diritto dell'UE e alcune convenzioni internazionali alla luce delle disposizioni di "coordinamento" previste negli atti del titolo VI

• Author: Martina Guidi
• Position: Dottore di ricerca in Istituzioni e politiche comparate, internazionali ed europee dell'Università degli studi di Teramo
• Pages: 629-656

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1. A proposito dell'oggetto del presente lavoro, per disposizioni di "coordinamento" si intendono quelle peculiari disposizioni espressamente previste negli atti adottati nell'ambito del titolo VI TUE, al fine di disciplinarne i rapporti con convenzioni internazionali, preesistenti o future, riguardanti la stessa materia o altre connesse¹. Il contenuto delle diverse disposizioni può specificarsi in previsioni di salvaguardia, subordinazione, non-affection², compatibilità o incompatibilità, tutte sussumibili nel termine generale di coordinamento. Page630

Nella forma, siffatte disposizioni ricalcano le cosiddette "clausole di compatibilità" o "di subordinazione", generalmente utilizzate nei trattati internazionali per prevenire o risolvere ex ante eventuali conflitti tra le norme ivi dettate e altri obblighi internazionali di origine convenzionale³. In ambito internazionale, la preoccupazione degli Stati di evitare situazioni di incertezza circa l'adempimento dei propri obblighi convenzionali ha infatti dato origine alla consolidata prassi dell'inserimento nei trattati di clausole di coordinamento, al fine di salvaguardare la compatibilità tra norme internazionali precedenti e successive⁴. Nell'eventualità di un conflitto tra le disposizioni di due convenzioni internazionali, il contenuto di siffatte clausole ha un valore decisivo nella scelta della norma applicabile, poiché esso costituisce l'espressione della discrezionale volontà degli Stati nell'assunzione di obblighi internazionali. Per questo, ai criteri generali dettati all'art. 30 della Convenzione di Vienna del 1969⁵ è stato attribuito valore residuale⁶ rispetto alle conflict clauses⁷ eventualmente previste nei trattati. Resta, comunque, vero che "the conflict of lawmaking treaties (...) must be accepted as being in certain circumstances an inevitable incident of growth of international law"⁸. Page631

In effetti, anche le "interferenze"⁹ tra quelle che potremmo definire "fonti di terzo grado" dell'UE e le convenzioni internazionali nel settore della cooperazione penale sono aumentate nel tempo, a seguito dello sviluppo e dell'evoluzione progressiva degli strumenti adottati sulla base del titolo VI TUE (" Cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale" - c.d. "terzo pilastro"). Gli atti del terzo pilastro dell'UE, in alcuni casi, pongono obblighi giuridici prima che gli stessi siano internazionalmente assunti dagli Stati membri - in rapporti unilaterali o multilaterali - con Stati terzi o con altre organizzazioni internazionali¹⁰. In altri casi - i più frequenti - gli atti dell'UE in questione vengono adottati "in occasione", "in esecuzione" o "a completamento"¹¹ di accordi internazionali precedentemente conclusi, a livello universale o regionale, e di cui sono parti (anche) gli Stati membri¹². Page632

In quanto atti adottati in periodi e contesti differenti, le convenzioni internazionali e le fonti di diritto dell'UE nel settore della cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale possono determinare reciproche interferenze o anti- nomie. Sembra dunque utile delineare i possibili profili problematici delle interazioni tra le rispettive disposizioni normative¹³. Ê poi evidente l'esigenza di individuare modi di soluzione delle eventuali incompatibilità e stabilire, se del caso, criteri di prevalenza dell'atto dell'UE rispetto alla disposizione internazionale incompatibile o viceversa, qualora sia impossibile risolvere l'apparente contrasto in via interpretativa¹⁴.

Esula dall'ambito del presente lavoro lo studio, in generale, dei rapporti tra il diritto derivato dell'UE e le convenzioni internazionali con esso "interferenti"¹⁵. Più in particolare, qui interessa esaminare la portata delle diverse "clausole di compatibilità" previste in atti dell'UE e sulle possibili conseguenze da esse determinate, sotto il profilo dell'adempimento da parte dell'UE e degli Stati membri di obblighi giuridici di origine diversa.

Per quanto riguarda il diritto internazionale, in caso di norme/obblighi incompatibili il quesito cui occorre rispondere attiene a quale delle due norme applicare o, in altri termini, a quale dei due obblighi adempiere in una determinata circostanza. Si tratta dunque di "conflicts in the applicable law"¹⁶, nei quali non è in discussione la validità o la legittimità di una delle due norme, ma solo la rilevanza di una norma nell'applicazione rispetto a una particolare situazione. La norma considerata non preminente può, dunque, continuare a essere applicata in circostanze diverse. Nell'ambito dell'Unione europea, invece, occorre verificare Page633 se le clausole di subordinazione inserite in un atto dell'UE, riconoscendo la priorità a una convenzione internazionale "esterna", possano determinare la rilevanza di quest'ultima quale parametro di legittimità o di interpretazione dell'atto in questione¹⁷. In altri termini, ci si chiede se, in presenza di una gerarchia delle fonti¹⁸ e di un giudice sovraordinato che ne controlli il rispetto, l'incompatibilità di una norma dell'UE con una norma internazionale, cui l'atto dell'UE si dichiara subordinato, può determinare l'obbligo di interpretazione della norma UE in senso conforme alla norma internazionale "sovraordinata" o, addirittura, una pronuncia di invalidità della disposizione UE incompatibile con la norma internazionale di riferimento. Ammettere che siffatte conseguenze possano essere determinate dalla previsione delle clausole di subordinazione in atti dell'UE significherebbe ammettere che, nell'attribuire prevalenza a una convenzione internazionale conclusa dagli Stati membri - tra loro o con Stati terzi - e di per sé non vincolante per l'UE, che non ne è parte, questa entri nella gerarchia delle fonti dell'UE e, peraltro, con un rango superiore agli atti di diritto derivato¹⁹.

Occorre dunque procedere alla lettura delle apposite disposizioni normative previste in quegli atti, per verificare anzitutto se e in che modo gli atti di diritto derivato dell'UE nel settore della cooperazione penale siano coordinati e compatibili con le preesistenti norme internazionali disciplinanti le stesse materie²⁰. Page634

2. Nel settore della giustizia e degli affari interni pre-Amsterdam, gli atti dell'UE inizialmente più utilizzati erano le convenzioni tra gli Stati membri dell'UE²¹. Queste, in quanto accordi internazionali, prevedevano alcune clausole di compatibilità che, per contenuto, costituiscono - si potrebbe dire - l'antecedente storico delle disposizioni in seguito riproposte nelle decisioni quadro e decisioni "terzo pilastro". Ancor prima delle convenzioni di terzo pilastro, nel settore della cooperazione penale disposizioni simili erano state utilizzate nella Convenzione di applicazione dell'accordo di Schengen del 1985. Nonostante il regime di cooperazione intergovernativa instaurato con la conclusione degli Accordi di Schengen si collocasse, inizialmente, al di fuori dell'ambito comunitario²², non era del tutto esclusa la possibilità di trovare un accordo unanime tra gli Stati membri in materia di libertà, sicurezza e giustizia. Per questa ragione, era stato previsto che alle convenzioni eventualmente concluse fra Stati membri della CE sarebbe stata garantita la prevalenza in caso di incompatibilità con le disposizioni della Convenzione di Schengen²³. Non mancava poi una generale clausola di subordinazione rispetto all'ordinamento comunitario²⁴. Peraltro, era stato opportunamente predisposto anche uno specifico regime di coordinamento con preesistenti fonti di obblighi internazionali per le Parti contraenti. Numerose convenzioni internazionali erano ivi esplicitamente menzionate, a volte, per sancirne l'osservanza - in toto o di singole disposizioni - e, altre volte, per dichia- rare che la Convenzione mirava a completarne il contenuto²⁵. Page635

Il frequente inserimento nelle decisioni e decisioni quadro dell'UE di disposizioni che ne disciplinano il coordinamento con convenzioni internazionali, precedenti o successive, concluse da alcuni o tutti gli Stati membri con Stati terzi, rappresenta già di per sé un dato significativo²⁶. La previsione di siffatte clausole è sintomatico di una sorta di "contaminazione" internazionalistica degli atti dell'UE, che pure costituiscono diritto derivato di un'O rganizzazione orientata a un elevato livello di integrazione sovranazionale. Da queste clausole emergono la ratio e, al contempo, la finalità perseguita attraverso l'emanazione di un atto nell'ambito dell'UE per disciplinare una certa materia, già regolata nei rapporti tra Stati membri e Stati terzi da convenzioni o accordi internazionali. Le finalità degli atti di diritto derivato dell'UE variano da caso a caso: nel settore qui considerato, le più comuni sono l'integrazione, la sostituzione o la migliore realizzazione degli obblighi convenzionali preesistenti.

Nell'analisi delle clausole previste negli atti del terzo pilastro dell'UE è peraltro necessario distinguere le disposizioni che sanciscono il rispetto dei diritti fondamentali e dei principi di cui all'art. 6TUE²⁷, da quelle che disciplinano il rapporto tra l'atto che le include e strumenti di diritto internazionale pattizio - preesistenti o successivi - relativi alla stessa materia o a materie collegate²⁸. A quest'ultimo proposito, è possibile innanzitutto rilevare che decisioni e decisioni quadro prendono in considerazione le convenzioni internazionali preesistenti - a volte in maniera puntuale, a volte in maniera generica - e ne dispongono l'abrogazione o la sostituzione nei rapporti tra gli Stati membri. Page636 Altre clausole prevedono invece la salvaguardia di obblighi internazionali precedentemente assunti dagli Stati membri oppure la compatibilità pro futuro rispetto ad accordi o intese successivi, ma generalmente in subordine a determinate condizioni.

La lettura delle disposizioni di coordinamento risulta particolarmente utile per prevenire o risolvere eventuali dubbi relativi alla norma...