Politica europea per l’immigrazione e modello sociale europeo
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La politica europea per l’immigrazione
nell’ambito del modello sociale europeo:
obiettivi comuni ed interessi contrapposti
Gabriele Orcalli*
Abstract. More than ten years after the Amsterdam Treaty, which transferred competences on
immigration and asylum matters to common jurisdiction, the EU Commission is asking for a
“genuine” European immigration policy. In our view, such a genuine policy must consider the
common control of immigration flows, unequivocally refused by both the Amsterdam and Lisbon
Treaty for reasons that have nothing to do with economic rationality. This paper, therefore,
begins with an analysis of the positions taken over the years by EU governing bodies,
thereafter verifying the inability to construct a common policy in a matter that can hardly be
dealt with in the sphere of security alone when it should be framed within labour market
governance. If political factors are at the base of this immigration policy perspective, then it
must also be said that some difficulties are created by the fear of individual European
governments that a common immigration policy could lead to opportunistic behaviour by one
national government or another.
Keywords: European Immigration Policy; Open Method of Coordination; European Social
Model
1. Introduzione
In questo saggio si esamina la questione della politiche che
l’Unione Europea (UE) ha adottato o, meglio, non ha adottato in mate-
ria di immigrazione. In realtà il saggio esamina le ragioni di un vuoto
normativo che è logicamente in contraddizione con i principi della li-
bera circolazione dei beni e delle persone all’interno dell’area che co-
stituisce l’UE. Facciamo discendere le ragioni di questa situazione
dalla architettura istituzionale dell’UE, ispirata ad una logica di multi-
level governance, che è il frutto di difficili processi evolutivi correlati
a complessi processi negoziali su di una molteplicità di problemi nella
cui governance l’UE è coinvolta.
Si parte dall’assunto che non esiste un disegno istituzionale euro-
peo per quanto riguarda le politiche immigratorie, che sono state affi-
* Università degli Studi di Padova
Gabriele Orcalli
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date ai singoli stati nazionali per motivi che nulla hanno a che fare con
la razionalità economica. Secondo la razionalità economica una politi-
ca immigratoria unificata darebbe ai singoli stati benefici maggiori dei
costi che pur potrebbero sostenere. In un certo senso si tratta di un
problema di valutazione delle esternalità, positive e negative, che una
gestione comune dell’immigrazione potrebbe generare rispetto ad una
sua gestione nazionale. Riteniamo che un eventuale passaggio da una
gestione nazionale ad una gestione comune dell’immigrazione, secon-
do l’approccio del federalismo fiscale, sarebbe ottenibile se la politica
immigratoria entrasse nel novero delle politiche negoziabili anche at-
traverso idonee compensazioni ai paesi che eventualmente subissero
esternalità negative da una governance comunitarie. Il fatto che la po-
litica immigratoria sia assegnata ai governi nazionali, rendendo im-
possibili pagamenti compensativi, dipende sia da motivi che affonda-
no le loro radici nella complessità di un tema politicamente sensibile
che dalla difficoltà pratica di calcolare le esternalità positive e negati-
ve a cui si è fatto cenno.
Il saggio, dunque, parte da una analisi delle posizioni assunte da-
gli organismi direttivi dell’UE nel corso degli anni, giungendo a veri-
ficare come non si sia riusciti a costruire una politica comunitaria in
una materia che difficilmente può essere trattata solo sul terreno della
sicurezza, mentre andrebbe inquadrata su quello della governance dei
mercati del lavoro. Se alla base di una simile visione della politica mi-
gratoria stanno fattori politici, va anche detto che alcune difficoltà so-
no create dal timore che i singoli governi europei manifestano relati-
vamente alla possibilità che una politica immigratoria comune finisca
per porsi in antitesi rispetto alle preferenze che, in materia, tali gover-
ni hanno. Comunque la questione della coerenza fra strutture econo-
miche e obiettivi di natura economica e sociale, da un lato, e politiche
migratorie, dall’altro, appare uno snodo fondamentale nel quale si
consumano i dissensi fra i governi europei.
2. Alle origini del problema
La politica europea dell’immigrazione, a partire dagli anni ‘80 del
secolo scorso, si è basata di una esigenza – attribuita alla formazione
del mercato interno – di garantire la sicurezza dei cittadini europei an-
che dopo l’abolizione delle frontiere interne. Nel progetto del comple-
tamento del mercato interno, il privilegio comune ai cittadini degli sta-
ti membri e le forti restrizioni per le regole per l’immigrazione sono