Aproximación a la noción y a la naturaleza jurídica de los actos de los representantes de los gobiernos de los Estados miembros en el seno del Consejo

• Author: Miquel Palomares Amat
• Profession: Profesor titular de Derecho Internacional. Universidad de Barcelona

PRIMERA PARTE: ESTUDIO ESPECÍFICO DE LOS ACTOS DE LOS REPRESENTANTES DE LOS GOBIERNOS DE LOS ESTADOS MIEMBROS EN EL SENO DEL CONSEJO

I. Aproximación a la noción y a la naturaleza jurídica de los actos de los representantes de los gobiernos de los Estados miembros en el seno del Consejo

1- La flexibilidad jurídica como manifestación de las relaciones entre los Estados miembros de la Unión Europea

El desarrollo del proceso de construcción europea ha generado el recurso a instrumentos jurídicos que pretenden aportar una cierta flexibilidad tanto por lo que se refiere al instrumento en sí²¹ como a su contenido. Desde un plano más general, podría incluirse dentro de esta tendencia hacia la flexibilidad lo que se ha denominado “fragmentación del principio de integridad²²” como son por ejemplo las cláusulas “opting out” o las cláusulas de cooperación reforzada.

La proliferación de categorías jurídicas flexibles es una tendencia también apreciable en el marco del Derecho internacional público. Así, puede considerarse que el desarrollo de normas de “soft-law²³” por parte de Organizaciones internacionales es importante, cualitativa y cuantitativamente, y refleja la complejidad de la Sociedad internacional²⁴.

VIRALLY, en este marco, señala la conveniencia de la distinción entre disposiciones que prevén acuerdos y las que prevén simples declaraciones de intención. Las primeras obligan a sus autores mientras que las segundas tan sólo expresan su opinión. Asimismo, en opinión del eminente autor, habría que distinguir entre acuerdos jurídicos y acuerdos políticos. El principio de buena fe exige que ambos acuerdos sean respetados. No obstante, mientras que los acuerdos jurídicos están sometidos a la regla “Pacta Sunt Servanda”, los acuerdos políticos sólo obligan en la medida en que las circunstancias políticas que los han motivado no se modifiquen de manera significativa²⁵.

En este orden de cosas, WEIL aprecia una tendencia en el Derecho internacional público hacia la “dilución del umbral de normatividad”, en el sentido de que se produce una desnaturalización de lo jurídico, lo cual comporta que se difumina la frontera entre lo jurídico y lo no jurídico. Esta tendencia se manifiesta en la proliferación de actos a caballo entre lo jurídico y lo político, como por ejemplo, en las mencionadas normas de “soft law” y en los denominados “Gentlemen´s Agreements”. Asimismo, dicha tendencia se materializa en la evolución que se ha producido en el marco de la jurisprudencia internacional en materia de la delimitación marítima en el sentido de ver a la equidad como corolario del Derecho²⁶. BOTHE, desde otra perspectiva, ha identificado otro aspecto negativo que genera el recurso a estas normas: “they enable the salutory difficulties involved in the law-making process to be circumvented and then law is not created where it could and should be²⁷”. Otras incertidumbres podrían relacionarse con la opacidad de tales actos y su pérdida de calidad legislativa.

No obstante, dichos instrumentos flexibles pueden tener la virtualidad de articular los intereses en presencia y servir para ejercer presiones sobre los Estados, de manera que se posibilite, de alguna forma, el desarrollo del Derecho internacional público²⁸ cuando el acuerdo jurídico es inalcanzable²⁹. Desde esta perspectiva, dichos instrumentos jurídicos constituirían un mecanismo preparatorio de otros posteriores más intensos.

En este marco, pueden estudiarse los actos de los representantes de los gobiernos de los Estados miembros en el seno del Consejo como un instrumento jurídico que se inscribe en la tendencia a utilizar fórmulas más flexibles en el proceso de integración³⁰, cuyos efectos jurídicos no son claramente identificables y que adolecen de un alto grado de pragmatismo.³¹ En este sentido, obedecen a la voluntad de solucionar concretamente los problemas jurídicos que se van planteando más que a una concepción jurídica de conjunto.

2. Elementos definidores de los actos de los representantes de los gobiernos de los Estados miembros en el seno del Consejo

La diversidad de las manifestaciones de los actos de los representantes de los gobiernos de los Estados miembros en el seno del Consejo³² hace necesario, a los efectos de la delimitación del objeto de estudio, una referencia a aquellos elementos que se consideran constitutivos y, por tanto, diferenciadores de otras categorías normativas comunitarias. Así, podrían distinguirse los siguientes elementos definidores de dichos actos: en primer lugar, se trata de una categoría heterogénea, en la medida en que, por un lado, en ocasiones, puede deducirse una dimensión jurídica en el sentido de la creación de derechos y obligaciones mientras que, por otro lado, la determinación de los efectos jurídicos de algunos de estos actos sería una operación compleja, aproximándose, en ciertos casos, a la categoría de normas de “soft law”.

En segundo lugar, la mencionada heterogeneidad también se refleja en relación al sujeto del que emanan. Así, ciertos actos de los representantes de los gobiernos de los Estados miembros en el seno del Consejo podrían considerarse como actos atribuibles únicamente a los Estados Miembros en la medida en que son adoptados por sus representantes en cuanto tales y no en su condición de miembros del Consejo³³. La referencia al Consejo expresaría el ámbito en el que se ejerce la cooperación de los Estados, pero no se trataría de actos adoptados por el Consejo como institución con arreglo a los procedimientos previstos a tal efecto³⁴. De este modo, se podría distinguir entre los actos adoptados por los Estados Miembros reunidos en el seno del Consejo y los actos adoptados por el Consejo como institución comunitaria, sometido a las normas procedimentales previstas a estos efectos por el Derecho comunitario. La mencionada distinción se hace más difícil cuando el Consejo adopta actos de naturaleza “sui generis” no previstos en los Tratados constitutivos (Por ejemplo, resoluciones, declaraciones). En estos casos, tan sólo el análisis del contenido del acto jurídico, y no su denominación, puede aclarar el autor jurídico del mismo³⁵. Por ello, se deduce que la noción de competencia, comunitaria o estatal, puede utilizarse como criterio delimitador del recurso a esta categoría jurídica³⁵.

No obstante, en ocasiones los actos de los representantes de los gobiernos de los Estados miembros en el seno del Consejo presentan una clara dualidad, en la medida en que podrían considerarse como un instrumento jurídico imputable a la vez a las Comunidades Europeas y a sus Estados Miembros, lo cual se manifiesta en la misma denominación³⁷. Ello permite distinguir a estos actos de las normas adoptadas por las instituciones comunitarias en ejercicio de las competencias atribuidas por los Estados y expresamente reconocidas por los Tratados constitutivos. Asimismo, la mencionada dualidad las diferencia de las resoluciones, declaraciones o conclusiones y otras categorías jurídicas adoptadas por las instituciones comunitarias y que se han generado por la práctica aún cuando los Tratados no lo preveían. Finalmente, el elemento mencionado permite distinguir a estos actos de actos jurídicos exclusivamente imputables a los Estados Miembros.

En tercer lugar, estos actos se caracterizan por un elemento de “institucionalidad”, por cuanto son adoptados en el seno del Consejo de la Unión Europea³⁸. Ello plantea una especificidad en relación a los actos adoptados en el seno de conferencias internacionales al uso y vinculadas exclusivamente al Derecho internacional público. Así, utilizando la terminología clásica de SCELLE podría señalarse que se produce una especie de “desdoblamiento funcional” de los representantes de los Estados como miembros del Consejo y como representantes de los Estados.

En cuarto lugar, dichos actos contienen un elemento finalista, por cuanto se trata de un instrumento con una clara vocación comunitaria, en el sentido de que aparecen vinculados, de una forma más o menos intensa, a los objetivos comunitarios. En este sentido, estos actos parecen erigirse como instrumentos jurídicos propios de ámbitos materiales no atribuidos a las Comunidades Europeas en toda su extensión sino que se articulan como “un embrión inicial” de una posterior transferencia de competencias a las Comunidades Europeas.

En quinto lugar, estos actos reflejan un elemento de flexibilidad, en el sentido de que se erigen como instrumentos al margen de la categorías jurídicas rígidas, cuyos efectos y procedimientos de elaboración están jurídicamente previstos. En este sentido, estos actos pueden considerarse como instrumentos tendentes a lograr soluciones jurídicas ante problemas de difícil articulación.

A partir de los elementos señalados, los actos de los representantes de los gobiernos de los Estados miembros en el seno del Consejo podrían definirse en una primera noción aproximativa como un instrumento jurídico heterogéneo, en ocasiones de naturaleza...