Aspectos generales
| Author | Juan Antonio Pérez Rivarés |
| Profession | Abogado y docente, Uría Menéndez/Universidad de Barcelona |
| Pages | 33-110 |
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En el presente capítulo I se ofrece un panorama general de las normas aplicables y conceptos básicos en materia de ayudas estatales. A tal efecto, se hace referencia a las disposiciones del Tratado reguladoras de la materia y a algunas de las normas de Derecho derivado y de los pronunciamientos jurisprudenciales más relevantes, así como al enfoque económico reajustado en la evaluación de ayudas estatales introducido por las recientes reformas normativas (vid. apartado 1 siguiente).
A continuación se alude a la aplicabilidad de las normas generales del Tratado en materia de ayudas estatales al concreto sector del transporte aéreo, y se ofrece un panorama general de los «encuadramientos» o directrices específicamente aplicables en el sector del transporte aéreo y de su aplicación por la comisión al hilo de algunas de sus decisiones más relevantes (vid. apartado 2 siguiente).
Dado que el análisis objeto de este trabajo se estructura en torno a las dos directrices comunitarias aplicables en el sector aéreo, se analiza el valor jurídico de tales «encuadramientos» o directrices comunitarias en materia de ayudas de Estado, a la vista de los escasos pronunciamientos del TJUE recaídos sobre esta cuestión. Entre otros aspectos, se aborda la controvertida cuestión relativa a si las reglas contenidas en un «encuadramiento» son vinculantes para la comisión (vid. apartado 3 siguiente).
Todo ello conduce a formular ciertas reflexiones (vid. apartado 4 siguiente), que servirán de pórtico a los posteriores capítulos de este trabajo.
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El régimen de la UE en materia de ayudas estatales es un componente esencial de la política de competencia y una salvaguarda necesaria de la competencia efectiva y el libre comercio1. Con el sistema competitivo de economía de mercado, se pretende que los competidores se esfuercen por mejorar las prestaciones que ofrecen en el mercado, en cuanto serán la bondad de estas prestaciones y las condiciones en que se ofertan las que atraerán a la clientela y harán que la empresa sea rentable. Por ello, la empresa que no sea capaz de ofrecer prestaciones competitivas estará abocada al fracaso y, en último término, a su desaparición. Este planteamiento queda desvirtuado si determinadas empresas reciben ayudas de los fondos públicos, pues en tal caso su posición en el mercado no es resultado de su organización y actuación, sino de factores ajenos al mercado, que sitúan a la empresa favorecida en una situación privilegiada. Las ayudas estatales, por tanto, perjudican el funcionamiento de la competencia y, por ende, en última instancia, a los competidores y a los propios consumidores. Ello explica que las ayudas estatales sean objeto de regulación en el Tratado. Por otra parte, sin embargo, no era concebible que el Tratado prohibiera de manera absoluta las ayudas estatales, puesto que ello contravendría otros objetivos de la misma fuente, tales como la consecución de un desarrollo regional equilibrado o la necesidad de abordar ciertos problemas sociales o económicos al margen del sistema competitivo2. Ello determina que el Tratado no prohíba de manera incondicional las ayudas3, sino que las regule al objeto de someterlas a control y autorizarlas con criterios
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uniformes en los casos en que se consideren compatibles con la normativa comunitaria4.
En este contexto, las normas de la UE sobre ayudas estatales garantizan unas condiciones equitativas a las empresas europeas y evitan que los Estados miembros se lancen a una carrera infructuosa de subvenciones, insostenible para los Estados miembros individualmente y perjudicial para la UE en su conjunto. La comisión anima a los Estados miembros y regiones a dar preferencia a las medidas que refuercen la competitividad de su economía e incrementen la cohesión social y regional. La reciente reforma de las ayudas estatales pretende reorientar las ayudas a los objetivos de Lisboa, tales como I+D+i, medidas de capital riesgo, formación, energías renovables y cambio climático, y otras medidas para la protección del medio ambiente. Las normas de la UE requieren que los interesados comprueben si la ayuda estatal es un instrumento político adecuado para lograr los objetivos de interés común. El control de las ayudas estatales contribuye así a evitar el despilfarro de recursos públicos que, en última instancia, tendría que costear el contribuyente5.
Las disposiciones sobre control de ayudas estatales son diversas, proceden del Tratado y del Derecho derivado, y se hallan complementadas por la profusa jurisprudencia comunitaria que ha colmado algunas de las lagunas de las que adolecía. Se trata de un sector normativo especialmente complejo, de creciente importancia desde la década de los ochenta y en el que, ante la parquedad del Tratado y la inactividad normativa del consejo, ha resultado fundamental la aprobación de comunicaciones por la comisión, así como la labor interpretativa desarrollada por el Tribunal6. El Tribunal ha llevado a cabo, en acertadas palabras del profesor A. Valle Gálvez, «una actuación fundamental en esta materia, definiendo desde principios generales hasta normas específicas para situaciones particularizadas, supliendo las
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carencias jurídicas y los problemas de una materia extremadamente compleja y sensible para los Estados miembros con las categorías jurídicas y los elementos básicos que necesitaba este conjunto normativo deficiente, garantizando así, en el respeto del derecho, la posibilidad de una aplicación cotidiana del régimen comunitario de ayudas adaptada a una CE en continua evolución» 7 .
En virtud del Plan de Acción de Ayudas Estatales de la comisión de 20058, que ha constituido el programa trabajo para el proceso de reforma del régimen comunitario en materia de control de ayudas estatales que ha concluido recientemente, en los últimos cinco años han sido revisados y adoptados diversos textos normativos sobre ayudas estatales, entre los que destacan las Directrices sobre ayudas en favor del medio ambiente (que incluyen el cambio climático)9, las Directrices sobre capital riesgo para pequeñas y medianas empresas10, el Marco comunitario de I+D+i11o las Directrices sobre ayudas regionales12. El Reglamento General de Exención por Categorías aprobado por la comisión en 200813(al que en adelante nos referiremos como RGEC) dispensa a numerosas ayudas estatales de la obligación de ser notificadas a la comisión, y unifica y
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simplifica las normas existentes sobre las exenciones por categorías en todos los instrumentos y sectores.
La introducción del RGEC constituye uno de los elementos principales de la reforma de las ayudas estatales emprendida por la comisión en estos últimos años. La reforma supone un paso importante para reducir trámites y adopta un planteamiento moderno del control de las ayudas estatales con el fin de contribuir a la Estrategia de Lisboa de desarrollo sostenible, competitividad de la industria de la UE, más empleo y cohesión social y regional14.
El punto de partida de la política de la UE en el ámbito de las ayudas esta-tales lo constituye el artículo 107.1 del TFUE (antiguo artículo 87.1 del TCE), que establece que, en principio, las ayudas estatales son incompatibles con el mercado interior. Este principio general de incompatibilidad, dotado de una significación esencialmente prohibitiva (aunque este precepto no contenga de manera expresa la norma prohibitiva que sancionaba el artículo 4 del Tratado CECA ni una prohibición absoluta e incondicional), es sustancialmente matizado por los apartados 2 y 3 del artículo 107, que contemplan un elevado dispositivo de excepciones que reducen, de modo considerable, el ámbito de aplicación de dicho principio15.
En efecto, tras el artículo 107.1 del Tratado, se establecen en el artículo...
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