Aspectos jurídicos del comercio de servicios en una economia globalizada

Autor:Friedl Weiss
 
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1. OBSERVACIONES PRELIMINARES 1.1. El GATS como una nueva constitución sectorial El comercio de servicios, aún no siendo una cuestión nueva[1], ha sido objeto de negociaciones multilaterales por primera vez en la Ronda Uruguay, debido a que, durante la última década, se ha producido un crecimiento más rápido del mismo que del comercio de mercancías[2]. El Acuerdo General sobre Comercio de Servicios resultante establece estándares multilaterales comunes, obligaciones y dispone competencias de los Estados para regular y reglamentar su intervención en el comercio de servicios. Esta 'constitución' para la liberalización del comercio de servicios representa un cambio radical en las relaciones económicas internacionales, ya que provee de los instrumentos para promover los intereses económicos y el bienestar de los individuos. Al inicio del siglo XXI, apenas hay discrepancias en cuanto a que el crecimiento económico sostenible esencial para la provisión estatal de bienes públicos y servicios a los ciudadanos depende de la existencia de normas del comercio internacional predecibles y exigibles[3]. Dado que puede efectuarse un acercamiento a la materia de los servicios desde diferentes perspectivas, ésta ha dado lugar a un número considerable de estudios socioeconómicos y de política comercial. El siguiente análisis jurídico, sin embargo, se centra en el más importante de los bloques de la construcción jurídica y de las obligaciones estructurales derivadas del GATS tal como lo interpretan los grupos especiales y el Órgano de Apelación de la Organización Mundial del Comercio (OMC). 1. 2. Presupuestos económicos subyacentes al GATS El GATS adopta la conocida estrategia del GATT relativa al comercio de mercancías según la cual la desregulación promueve el crecimiento económico. Ésta está basada en la convicción, prácticamente indiscutida por la moderna teoría económica, según la cual un comercio más libre inexistencia de obstáculos para el acceso a mercados extranjeros y especialización asegurará ventajas comparativas, una distribución óptima del trabajo y, con ello, el bienestar global[4]. No obstante, el preámbulo establece que el GATS debe favorecer 'la expansión...en condiciones de transparencia y de liberalización progresiva y...promover el crecimiento económico de todos lo interlocutores comerciales y el desarrollo de los países en desarrollo'. Además debe facilitar '...la participación creciente de los países en desarrollo en el comercio de servicios y la expansión de sus exportaciones de servicios'. Así, se hace eco de la filosofía económica delineada en el preámbulo del acuerdo OMC[5]. Claramente, esto ha de significar que la liberalización no es un fin en sí mismo. De este modo, las medidas de apertura de mercados que no tiendan a contener o reducir la creciente pobreza, las pérdidas de empleo y el descenso de los niveles de vida, especialmente en los países en desarrollo, no parecerían legitimadas por los términos del preámbulo del GATS. No obstante, el art. IV del GATS sobre 'Participación creciente de los países en desarrollo' es un precepto débil que aún tiene que producir mejoras tangibles para las industrias de servicios de los países en desarrollo 'a través del acceso a la tecnología en condiciones comerciales'[6], 'la mejora del acceso a los canales de distribución y las redes de información' o 'la liberalización del acceso a los mercados en sectores y modos de suministro de interés para sus exportaciones'. Además, los compromisos repetidamente establecidos de forma retórica, tanto por las partes contratantes del GATT, como por los miembros de la OMC para dirigir la particular situación y los problemas de los países en desarrollo y subdesarrollados han sido escasamente implementados de manera efectiva[7]. Incluso en el caso del plan de acción de 1996 y del marco integrado para asistencia técnica de 1997[8], últimas tentativas para aliviar los apuros de los países en desarrollo, aunque loables, no servirían de sustitutivo del necesario trato especial y diferenciado que produciría una expansión de sus oportunidades de mercado[9]. 1.3. Comercio de servicios y globalización De todos lo factores implicados en la 'producción internacional' abarcando las transacciones relativas a mercancías, bienes y servicios[10], el comercio de servicios es el que mejor resume el proceso socio-econó-mico y la realidad de la globalización. Considerado desde un punto de vista global, el sector servicios es especialmente dinámico y fundamental para una economía moderna. El conocimiento, la información, la innovación y las ideas comprendidas en los servicios constituyen una fuente creciente de valor añadido y un factor de producción más importante que el trabajo, las materias primas o el capital[11]. Los servicios aún suponen más del 70 por ciento del producto interior bruto en muchos países de la OCDE y un 50 por ciento en algunos países en desarrollo y absorbe un 60 por ciento de todos los flujos de inversión extranjeros en la economía mundial[12]. Los servicios incrementan la 'interdependencia electrónica'[13], promueven las transformaciones económicas y son indispensables para la industrialización[14], la transferencia de tecnología[15] y para el aumento de los niveles de vida de los países en desarrollo[16]. Este sector está abierto de manera flexible a nuevos servicios o técnicas comerciales o de administración, como el comercio electrónico[17] o la administración electrónica[18], pero además incide en aspectos sociales no comerciales, como factores geográficos, el bienestar social, la protección de los consumidores y valores socio-culturales[19]. Mientras que las mercancías y las personas, típicamente, se desplazan a través de las fronteras entre territorios con economías en proceso de integración[20], la prestación de servicios puede suponer, pero no implica necesariamente, el desplazamiento de mercancías o de personas. Las personas y las mercancías tienen un origen territorial, mientras que los servicios son ubicuos. Además, mientras que los conceptos de origen nacional de los productos o de nacionalidad de las personas son centrales en el GATT[21] y en el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea[22], el GATS no contiene referencia alguna al 'origen' en un sentido territorial. En lugar de ello, como recordaron los árbitros en el asunto Bananas III, el origen de un proveedor de servicios, de conformidad con el art. XXVIII, se define en términos de propiedad o de control[23]. Como se afirmó explícitamente en un anuncio de MCI Telecommunications: 'No habrá nunca más un 'allí'. Todos estaremos 'aquí''. Del mismo modo que la globalización del comercio y la inversión ha cambiado la manera en la que las mercancías y las materias primas se producen en el mundo, la economía electrónica transformará el sector servicios, convirtiéndolo cada vez más en un sector indiferente a criterios geográficos, a la distancia y al tiempo. El final de la Ronda Uruguay ha influido en varios desarrollos posteriores a Marrakech[24], incluyendo la conclusión de acuerdos sectoriales en servicios básicos de telecomunicaciones y servicios financieros y un acuerdo provisional sobre contabilidad. Las telecomunicaciones y los servicios financieros han asumido ya un papel crucial en el ámbito de las infraestructuras para el crecimiento económico y la construcción de la infraestructura de una economía global interconectada[25]. La economía del siglo XXI ha merecido ya la denominación de economía de la 'tercera ola'[26]. Una nueva ronda de negociaciones en torno a los servicios se inició a principios del año 200027. 2. ESTRUCTURA DEL GATS 2.1. Características del GATS 2.1.1. Generalidades El GATS es un acuerdo intergubernamental[28] que claramente no pretende conceder derechos directamente exigibles a los individuos[29], aunque aún se plantean ciertas dudas al respecto[30]. Es un acuerdo 'general' en un doble sentido. Por una parte, porque, en principio, abarca todos los servicios internacionalmente comercializables, excepto aquellos suministrados en el ejercicio del poder estatal[31]; y, en segundo lugar,porque se aplica a todos los Miembros de la OMC, ya se trate de países desarrollados o en desarrollo. Por lo tanto, a partir de ahora no se planteará más ninguna cuestión sobre 'tratamiento especial o diferenciado' de los países en desarrollo. En lugar de ello, el preámbulo hace referencia conjuntamente al 'desarrollo de los países en desarrollo'. Con el fin de evitar el problema del 'free-riding', se consideró preferible establecer un marco legal para las obligaciones mutuas de los Miembros[32]. Con carácter general, el GATS contiene 'normas de regulación del tráfico' para las conductas de los Miembros de la OMC, así como preceptos relativos a cuestiones procedimentales y de organización. El GATS también ha sido descrito como un acuerdo 'bottom-up', como un marco aplicable sólo cómo y cuándo los Estados adquieren compromisos específicos, de tal manera que las implicaciones económicas y legales de la liberalización puedan considerarse sector por sector[33]. 2.1.2. La arquitectura del GATS Por decirlo de algún modo, la estructura del GATS se apoyaría en tres pilares: a) El primero sería el acuerdo general marco. b) El segundo consiste en ocho anexos e instrumentos del GATS, incluyendo ocho decisiones[34], un entendimiento[35] y cinco protocolos. Los anexos pueden clasificarse como generales o sectoriales, permanentes o provisionales. Algunos se ocupan de cuestiones generales, como los anexos sobre exenciones de las obligaciones del art. II y sobre 'el movimiento de personas físicas proveedoras de servicios en el marco del acuerdo'. Otros son sectoriales y contienen reglas específicas aplicables a los servicios industriales individuales (sectores financiero, marítimo, de los transportes y de las telecomunicaciones). Los de validez permanente son: los anexos sobre servicios de transporte aéreo, sobre el movimiento...

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