Atti delegati e il sottile crinale tra forma e materia nella sistematica delle fonti europee. Osservazioni sulla sentenza C-427/12 del 18 marzo 2014

• Author: Giuliano Vosa
• Position: Dottore di ricerca in Diritto costituzionale e diritto pubblico generale dell'Università 'La Sapienza' di Roma
• Pages: 377-396

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Studi sull’integrazione europea, IX (2014), pp. 377-396

Giuliano Vosa*

Atti delegati e il sottile crinale

tra forma e materia nella sistematica

delle fonti europee.

Osservazioni sulla sentenza

C-427/12 del 18 marzo 2014

S: 1. Introduzione e termini del giudizio. – 2. Le posizioni delle parti in causa. – 3.

L’itinerario argomentativo della Corte. – 4. L’incongruenza logico-sistematica nella rico-

struzione della delega. – 5. Il “detto” e il “non detto” della sentenza della Corte. – 6. Un

ostentato formalismo, maschera di un rapporto fra potere ed individuo ormai privo di cer-

tezze. – 7. “Valutazione prognostica”: le aporie di una concezione formalistica del sistema

europeo delle fonti del diritto. – 8. L’insostenibile leggerezza dell’essere … policentrico: le

implicazioni di una concezione materiale dei rapporti tra fonti e lo spazio di manovra che la

Corte si riserva in vista di una futura, probabile giuridificazione di meta-norme sulle moda-

lità della delega.

1. La controversia (Commissione c. Consiglio e Parlamento, causa C-427/12) ha

origine dal regolamento (UE) n. 528/2012 del Parlamento europeo e del Consiglio,

del 22 maggio 2012, volto ad armonizzare talune norme relative alla messa a

disposizione sul mercato e all’uso dei biocidi e ad attribuire ad un’Agenzia ad hoc

“funzioni specifiche relative alla valutazione dei principi attivi nonché all’autoriz-

zazione, da parte dell’Unione, di talune categorie di biocidi”.

Il regolamento, adottato con procedura legislativa ordinaria, prevede una delega

ad atti esecutivi (art. 291 TFUE) che la Commissione contesta, poiché opina che

l’ampiezza e la natura del potere demandatole siano tali da necessitare non già una

delega ad atti esecutivi, che si reputa strutturalmente, per natura, troppo ristretta,

bensì una delega ad atti delegati (ex art. 290 TFUE).

Il principio di disciplina emanata dal regolamento in questione prevede due

punti fermi. Anzitutto, in generale, enuncia il principio per cui i costi della tutela

contro i biocidi siano “a carico di coloro che mettono biocidi a disposizione sul mer-

cato e di coloro che intendono farlo, oltre che di coloro che promuovono l’approva-

* Dottore di ricerca in Diritto costituzionale e diritto pubblico generale dell’Università “La Sapien-

za” di Roma.

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zione di principi attivi”. A tale scopo, onde si evitino distorsioni del mercato interno,

“è opportuno stabilire taluni principi comuni applicabili sia alle tariffe da pagare

all’Agenzia sia alle autorità competenti degli Stati membri, compresa la necessità

di tener conto, se del caso, delle esigenze specifiche delle piccole e medie imprese

(PMI)”. Si prevede allora il pagamento di una tariffa all’Agenzia per il suo inter-

vento in ciascuna delle procedure relative all’approvazione di un principio attivo ed

al rinnovo di una tale approvazione, nonché di autorizzazione da parte dell’Unione

di biocidi e di rinnovo della stessa, ed ancora per la determinazione di un’equiva-

lenza tecnica dei principi attivi. Specificamente, la clausola di delega (di cui all’art.

80 del regolamento, intitolato “Tariffe e oneri”) dispone che la Commissione adotti

un regolamento di esecuzione secondo la procedura di esame (ulteriormente speci-

ficata all’art. 82, co. 3) e fissa alcune indicazioni quanto al contenuto materiale di

tale regolamento. In primo luogo, l’oggetto: esso deve contenere “le tariffe spettanti

all’Agenzia, compresa una tariffa annuale per i prodotti cui è stata rilasciata un’au-

torizzazione dell’Unione (…) e una tariffa per le domande di reciproco riconosci-

mento (…)”; le norme che definiscono le condizioni per le tariffe ridotte, gli esoneri

dal pagamento della tariffa e il rimborso a favore del membro del comitato dei

biocidi che funge da relatore; le condizioni di pagamento. Ne delimita altresì l’am-

bito applicativo: “[t]ale regolamento di esecuzione (…) si applica solo riguardo alle

tariffe pagate all’Agenzia”. Detta infine talune disposizioni che puntualizzano ulte-

riori caratteristiche che il regolamento di esecuzione deve possedere: sia in generale

“[l]e tariffe spettanti all’Agenzia sono fissate a un livello che permette di assicurare

che gli introiti che ne derivano, cumulati con le altre fonti di entrate dell’Agenzia

in conformità del presente regolamento, siano sufficienti a coprire i costi dei servizi

prestati (…) e sono pubblicate dall’Agenzia”, sia per quel che concerne l’intervento

nella riscossione degli Stati; detta infine taluni principi che devono essere rispettati

sia dal regolamento di esecuzione a livello europeo, sia da parte degli Stati stessi.

In conformità a tali principi, le tariffe tengono conto delle modalità di invio delle

relative informazioni, dei termini e delle esigenze specifiche delle PMI, fra cui la

possibilità di dilazionare i pagamenti in più rate e in più periodi; sono fissate a un

livello pari e non superiore alla copertura dei costi dei servizi prestati e può preve-

dersene una deroga anche parziale in circostanze debitamente giustificate.

2. La Commissione ritiene che, avuto riguardo al contenuto materiale della

clausola esecutiva, la natura del potere ad essa demandato sia tale da far sì che il

relativo atto abbia ad inscriversi nella sfera degli atti delegati, ex art. 290 TFUE,

e non già in quella degli atti esecutivi, di cui all’art. 291 TFUE, al quale invece è

stato ricondotto. In base al primo, infatti, alla Commissione sono delegati poteri

“quasi-legislativi” tali da costituire modificazione o integrazione dell’atto di base;

il secondo, invece, affida alla Commissione poteri meramente esecutivi, per i quali

l’alveo di discrezionalità – e di relativa responsabilità – ad essa riconducibile è più

ristretto.

A sostegno, la Commissione esamina la normativa dell’atto di base, eviden-

ziando i punti che corrispondono, a suo avviso, ad altrettanti momenti di esercizio di

potere discrezionale nello sviluppo dei principi previsti. Si serve allo scopo di indici

testuali, come le locuzioni “in linea di massima” e “se del caso” con riferimento