La sussidiarietà attraverso il riordino delle competenze? Il Trattato di riforma e la ripartizione delle competenze

• Author: Ornella Porchia
• Pages: 631-651

631

Ornella Porchia

La sussidiarietà attraverso il

riordino delle competenze?

Il Trattato di riforma e la

ripartizione delle competenze

*

S: 1. Il riordino delle competenze nel Trattato di Lisbona: considerazioni introduttive.

− 2. I principi fondamentali del sistema delle competenze. − 3. Le categorie di competenze:

a) le competenze esclusive. − 4. Segue: b) le competenze concorrenti. − 5. Segue: azioni di

sostegno, coordinamento e complemento. − 6. I principi di sussidiarietà e di proporzionalità.

− 7. Segue: ambito di applicazione del principio di sussidiarietà. − 8. Il Protocollo di Lisbona

sull’applicazione dei principi di proporzionalità e sussidiarietà. − 9. Segue: rafforzamento del

controllo ex ante: effetti sul controllo ex post. − 10. Considerazioni conclusive.

1. Fin dal Consiglio di Nizza del 2000 e dalla successiva Dichiarazione di

Laeken del dicembre 2001 viene messa in primo piano l’esigenza di “indivi-

duare le modalità per stabilire e mantenere una più precisa delimitazione delle

competenze tra l’Unione europea e gli Stati membri e che rispetti il principio

della sussidiarietà”. La Dichiarazione di Laeken, in particolare, pone al centro

tre questioni fondamentali: a) come rendere trasparente la ripartizione delle

competenze; b) valutare la necessità di procedere al riordino delle competenze e

c) come assicurare che un riordino delle competenze non si traduca in un

“ampliamento strisciante” delle competenze dell’Unione oppure in un’interfe-

renza in settori di competenza esclusiva degli Stati membri, vigilando al con-

tempo che la dinamica europea non subisca una battuta d’arresto1. Strettamente

* Il presente contributo riproduce con i dovuti aggiornamenti i contenuti della relazione presen-

tata al Convegno “Il Trattato di Lisbona e le Regioni: il controllo di sussidiarietà”, organizzato dal

Dipartimento di Scienze giuridiche dell’Università degli Studi di Trento, dall’EURAC Research e

dall’Institut für Föderalismus di Innsbruck (Trento, 16-17 Aprile 2009).

1 La Dichiarazione di Laeken del 14-15 dicembre 2001 intende esprimere la volontà di porre un

freno ad un fenomeno di ampliamento delle competenze comunitarie. In dottrina sul punto, vedi,

V. M, 2004: Le dé de la répartition des compétences, in CDE, 2003, p. 17 ss.; R. M-

, Le competenze dell’Unione, in G. M, F. D (a cura di), Una Costituzione

per l’Unione europea, Torino, 2006, p. 131 ss., spec. p. 134.

Ornella Porchia

632

connesso con questi aspetti è l’interrogativo, che diventa centrale nel presente

contributo, se il riordino delle competenze e soprattutto una chiara individua-

zione delle categorie di competenze possano contribuire ad una applicazione più

rigorosa del principio di sussidiarietà.

I nodi problematici appena ricordati sono stati affrontati dalla Convenzione

sul futuro dell’Unione2 e dalle Conferenze intergovernative del 2003 e del 2007

che hanno portato rispettivamente alla firma del Trattato costituzionale nel 2004

e del Trattato di Lisbona nel 20073.

Il Trattato di Lisbona4 conferma in tema di competenze l’impostazione e le

scelte già adottate con il Trattato costituzionale del 2004, con qualche variazione

non priva di rilievo. Sotto il profilo sistematico, le disposizioni sulle competenze

sono collocate nei due Trattati: le disposizioni relative ai principi fondamentali

che governano le competenze sono inserite nel Trattato UE (art. 5), nel Trattato

sul funzionamento dell’Unione sono invece collocate le norme relative alle cate-

gorie e ai settori riconosciuti all’Unione (articoli 2-6) e la disposizione relativa

alla clausola di flessibilità (art. 352). Come è stato sostenuto in dottrina, la scelta

di separare le disposizioni sulle competenze, tipiche clausole di natura costitu-

zionale in un sistema federale5, vanifica qualsiasi tentativo di istituire una gerar-

chia tra i due Trattati (TUE e TFUE)6.

2. L’art. 5 TUE, come modificato dal Trattato di Lisbona, ribadisce i principi

fondamentali che regolano il sistema delle competenze: i principi di attribuzione

delle competenze, di sussidiarietà e di proporzionalità. Valgono a completare il

quadro la clausola di flessibilità e il principio di leale cooperazione, collocandosi

sullo sfondo, il principio del primato, che nel Trattato di Lisbona non è stato

consacrato in una norma vincolante, come aveva proposto il Trattato costituzio-

nale, ma risulta confermato nella Dichiarazione n. 17 allegata all’Atto finale

della CIG 20077, quasi a sottolinearne il carattere ormai indiscusso.

Il principio di attribuzione delle competenze è fortemente enfatizzato nel

Trattato di riforma. Esso è infatti espresso non solo nella disposizione generale

2 Nei lavori della Convenzione questi temi sono stati oggetto di studio sia del Gruppo I-Sussidia-

rietà sia del Gruppo V–Competenze complementari. Vedi i documenti in A. T (a cura di),

Una Costituzione per l’Europa, Bologna, 2004.

3 Sulle vicende che hanno portato all’elaborazione del Trattato di Lisbona del 13 dicembre 2007,

una volta abbandonato il Trattato costituzionale del 29 ottobre 2004 per l’impossibilità di raggiun-

gere le ratiche, vedi, per tutti, J. Z, Il nuovo Trattato europeo, Bologna, 2007.

4 Per la versione consolidata del Trattato sull’Unione europea e del Trattato sul funzionamento

dell’Unione europea, v. GUUE C 83, 30 marzo 2010, p. 13 ss.

5 P. B, La ripartizione di competenze tra Unione e Stati membri, in P. B, M.

D’A (a cura di), La nuova Europa dopo il Trattato di Lisbona, Milano, 2009, p. 99 ss.

6 J. Z, Il nuovo Trattato Europeo: un viaggio a Lilliput?, in F. B, G. T (a cura

di), Le nuove istituzioni europee. Commento al Trattato di Lisbona, Bologna, 2008, p. 489 ss.,

spec. p. 493. Nel senso di prospettare una gerarchia tra i due Trattati, G. L. T, L’architettura

del nuovo Trattato, ivi, p. 47, spec. p. 52 ss.

7 Sulla portata della Dichiarazione, vedi, J. Z, Il nuovo Trattato europeo, cit., pp. 139-142.