Bilateralismo, interregionalismo y enfoque global: dilemas de la Unión Europea frente a América Latina y el Caribe
| Author | Anna Ayuso |
| Pages | 103-133 |
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Capítulo 4.
BILATERALISMO, INTERREGIONALISMO
Y ENFOQUE GLOBAL: DILEMAS DE
LA UNIÓN EUROPEA FRENTE A AMÉRICA
LATINA Y EL CARIBE
Anna Ayuso*
La asociación estratégica lanzada en 1999 por los jefes de
Estado y de Gobierno de América Latina y el Caribe (ALC)
y la UE pretendía consolidar un espacio de concertación política
y de cooperación interregional complementado con el progresivo
establecimiento de una zona de libre comercio eurolatinoamericana,
como lo estipula la Declaración de Río (celebrada en 1999),
inicialmente programada para 2012, pero que en el contexto de la
I Cumbre UE-Comunidad de Estados de América Latina Caribe
(Celac) en Santiago de Chile, celebrada el 26 y 27 de enero de
2013 se postergó para “no más allá de 2015” (Eurolat, 2013).
Ese propósito pareciera, sin embargo, diluirse en un horizonte de
incógnitas debido muy especialmente a las tensiones provocadas
por la crisis nanciera internacional en la zona euro. Esta
coyuntura se suma a los cambios experimentados en los procesos
de regionalización en ambos lados del Atlántico y a un contexto
internacional en transición por la emergencia de nuevas potencias
que conduce a un desplazamiento de las relaciones de poder y los
ujos económicos hacia el Pacíco. El nuevo escenario obliga
* Investigadora principal en temas de América Latina. Centro de
Estudios y Documentación Internacionales de Barcelona.
cidob.org>
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LA UNIÓN EUROPEA EN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: 1945-2012
Lógicas y polít icas de un actor global
entonces a cuestionar la pertinencia de renovar las bases sobre las cuales ha
venido desarrollándose la relación y la necesidad de introducir cambios que
reejen las nuevas dinámicas regionales en un contexto globalizado.
Este capítulo presenta una lectura contemporánea de la realidad y las
potencialidades de la asociación estratégica UE-ALC en benecio mutuo,
situándola en la premisa analítica de un mundo en transición hacia un mul-
tilateralismo que responde, por un lado, a la creciente interdependencia,
señalada por Grevi (2009), entre diferentes actores y, por otro lado, a un
reequilibrio de poderes entre potencias tradicionales con un margen de
maniobra cada vez más limitado por la progresiva autonomía de potencias
emergentes (Haass, 2008). Según Barbé (2012), desde Europa, afrontar la
interdependencia creciente y ganar en autonomía se conguran como mo-
tores de la integración regional, mientras que la gobernanza regional forma
parte de las políticas para dar respuesta a la complejidad de la gobernanza
global (Fioramonti, 2012).
Se analiza entonces, en primer lugar, el papel que ha tenido la integra-
ción regional y el interregionalismo en las relaciones UE-ALC. En segun-
do lugar, es examinado el signicado de la red de acuerdos de asociación
entre ALC y la UE teniendo en cuenta cómo han inuido los cambios
internacionales en las diferentes iniciativas de cooperación/integración re-
gional y en el marco la relación birregional. Finalmente, se aborda el papel
del diálogo político UE-ALC y su potencialidad para inuir en la agenda
global en aspectos esenciales de la gestión de bienes públicos, riesgos y
gobernanza que, en el caso de la UE, se inserta dentro de su política de
promoción del multilateralismo ecaz (European Security Strategy, 2003).
Integración regional e interregionalismo en las
relaciones UE–ALC
Los procesos de integración regional en América y en Europa han evo-
lucionado en paralelo durante más de medio siglo, pero las bases sobre
las que se asientan son heterogéneas. Cada uno de ellos es desarrollado
y modicado respondiendo a cambios en el contexto global y dinámicas
intrarregionales. Esto ha dado lugar a diferentes oleadas integracionistas
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Bilateralismo, interregionalismo y enfoque global:
dilemas de la Unió n Europea frente a América Lat ina y el Caribe
que se expresan en una superposición de distintos organismos y foros que
impactan en la relación birregional (Fioramonti, 2012).
Las primeras iniciativas modernas de integración latinoamericana1, el
Mercado Común Centroamericano (celebrado en 1958), el Acuerdo de
Cartagena, conocido como Pacto Andino (celebrado en 1969) y la Aso-
ciación Latinoamericana de Libre Comercio (celebrado en 1960)2 se fun-
daron en paralelo con la creación de la entonces Comunidad Económica
Europea (CEE), cuyo tratado entró en vigor en 1958. Ello hizo casi in-
evitable establecer semejanzas que se tradujeron en la adopción de una es-
tructura institucional y normativas similares, pero pronto las diferencias
fueron evidentes. Una de las más relevantes fue la decidida apuesta europea
por profundizar la integración mediante una creciente supranacionalidad,
mientras que los procesos regionales latinoamericanos optaron por una ins-
titucionalidad más intergubernamental y un marco regulatorio que man-
tenía separada la esfera interna de la normativa regional (Ayuso, 2012).
Por otra parte, aunque tanto en Europa como en América Latina se adop-
taron políticas proteccionistas defensivas, esas políticas fueron de signo
contrario en cada región. La CEE protegió su mercado agrícola median-
te ayudas de la Política Agrícola Común (PAC) y barreras de la unión
aduanera. Entre tanto, en América Latina se buscó proteger la producción
industrial implementando políticas de sustitución de importaciones de ins-
piración estructural ista para fomentar el desarrollo de industrias nacionales
y la reducción de la dependencia tecnológica. Este fue el germen de una
divergencia en los procesos de integración y su proyección hacia el exterior
1 Dejamos aquí al margen los movimientos panamerica nistas que surgieron tras el
proceso descolonizador, empezando por el impulsado p or Simón Bolívar. Aunque
no se puede desconocer que estas aspiraciones forman parte de los antecedentes
históricos de los actuales procesos de integración ( Malamud, 2 010).
2 Esta tenía inicialmente la nalidad de inst aurar una zona de libre comercio entre
los Estados miembros, pero 20 años más tarde, sin haberlo logrado, se refundó
en la Asociación Latinoamericana de Integración (Aladi) que sirve de paraguas
al conjunto de acuerdos comerciales preferenciales que se da n entre los países de
la región, sean bilaterale s o multilaterales, pero sin establecer un marco temporal
para la progresiva liberalización de los ujos comerciales en la región.
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LA UNIÓN EUROPEA EN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: 1945-2012
Lógicas y polít icas de un actor global
cuyos ecos perduran y retornan en cada episodio de negociaciones comer-
ciales, sea en el ámbito bilateral, el interregional o el multilateral.
En ALC, los efectos desestabilizadores de la gran crisis de la deuda
externa de los años 1980 aletargaron la integración regional latinoameri-
cana durante un período denominado “la década perdida” e introdujeron
tensiones en las relaciones con la integración europea debido a la alineación
de los acreedores europeos con las políticas de ajuste estructural recetado
por el Fondo Monetario Internacional. A pesar de ello, la transición demo-
crática vivida en la región durante la misma década avivó el interés político
de Europa por Latinoamérica. Europa apoyó el proceso de pacicación
de Centroamérica y una solución regional que incidió en el relanzamiento
de la integración centroamericana. En ese contexto, además, fue creado el
Diálogo de San José en 1984 y, a partir de 1987, reuniones con el Grupo de
Río que fueron institucionalizadas en 1990. En la década de 1990 también
se formalizaron los primeros acuerdos entre la CEE y los organismos de
integración regional latinoamericanos, primero con el Grupo Andino en
1983 , y dos años después con el Mercado Común Centroamericano.
Estos acuerdos marcaron en las instituciones comunitarias el inicio de
la subregionalización de su política latinoamericana, una tendencia acen-
tuada cuando en ALC irrumpió el “regionalismo abierto”. El regionalis-
mo abierto, teorizado desde la Comisión Económica para América Latina
(Cepal) de Naciones Unidas, dio un vuelco a las orientaciones y posiciones
estratégicas de los proyectos ya existentes, además de fomentar la creación
de novedosas iniciativas. La principal de estas fue la rma del Tratado de
Asunción en 1991 por Brasil, Argentina, Uruguay y Paraguay mediante el
cual se creó el Mercado Común del Cono Sur (Mercosur). Luego el Pro-
tocolo de Tegucigalpa de 1991, que renovó el Sistema de Integración Cen-
troamericano (Sica) y, en 1996, el Protocolo de Trujillo, que reestructuró la
integración andina y la denominó Comunidad Andina (CAN). También la
Comunidad del Caribe (Caricom, por su sigla en inglés) modicó en 1992
su tratado constitutivo.
Los objetivos del regionalismo abierto eran ganar autonomía y capa-
cidad de negociación frente a otras regiones, mejorar la participación de
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Bilateralismo, interregionalismo y enfoque global:
dilemas de la Unió n Europea frente a América Lat ina y el Caribe
ALC en el mercado internacional crecientemente globalizado y diversicar
sus relaciones hacia el exterior para reducir dependencias (Mellado, 2010).
Esta renovación del regionalismo latinoamericano se desarrolló en paralelo
a la “Iniciativa para las Américas”, lanzada en 1990 por Estados Unidos
para crear un proyecto de liberalización hemisférica. Su primera materiali-
zación fue en 1992 con la rma del Tratado de Libre Comercio de América
Acción para las Américas” anunciado en 1994 pretendió la negociación
de un Acuerdo de Libre Comercio de las Américas (Alca) que abarcaría
toda la región. Estas acciones hacia el libre comercio tuvieron distintas res-
puestas y consecuencias en la dinámica de la integración latinoamericana.
Siguiendo la estela de México, los países centroamericanos apostaron por
una mayor integración con Estados Unidos que les llevó a la rma de un
tratado de libre comercio denominado Cafta (por sus siglas en inglés) en
2004. Aunque con un esquema común, el Cafta fue negociado de forma
bilateral entre cada país centroamericano y Estados Unidos. Ese acuerdo se
sumó al TLC de Estados Unidos con Chile en 2003. Inicialmente desde
Mercosur y la CAN hubo resistencia al Alca y se optó entonces por mante-
ner una oposición a los TLC con Estados Unidos apostando por las nego-
ciaciones multilaterales en el seno de la Ronda de Doha (iniciada en 2001)
para la revisión del Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio (GATT,
por sus siglas en inglés) dentro del marco de la Organización Mundial de
Comercio (OMC). Sin embargo, posteriormente se rompió el consenso en
la CAN, y Colombia y Perú rmaron sendos TLC con Estados Unidos.
La iniciativa estadounidense del Alca fue decisiva para la acción desde
la UE de proponer a ALC una asociación estratégica, cuyo lanzamiento
se materializó en efecto con la primera Cumbre entre jefes de Estado y de
Gobierno de la UE y ALC, celebrada en Río de Janeiro en 1999. Euro-
pa trató de desmarcarse del enfoque puramente comercial y potenciar un
pretendido rol normativo en defensa de un modelo que incorporase tres
dimensiones: la política, mediante el diálogo en diversos niveles; la eco-
nómica, incluyendo comercio e inversiones; y la cooperación al desarrollo,
incorporando políticas sociales. La visión europea, que convivía con las
estrategias bilaterales, incluía como elemento indispensable el apoyo a la
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LA UNIÓN EUROPEA EN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: 1945-2012
Lógicas y polít icas de un actor global
integración regional y se expresaba en una preferencia por la negociación en
bloque con los organismos existentes y la elaboración de políticas regiona-
les de cooperación. Aun evitando la confrontación se estableció una cierta
competencia entre el modelo interregional hemisférico encabezado por los
Estados Unidos y el de la UE (Pollio, 2010), aunque paradójicamente el
mapa de acuerdos de asociación nalmente concluidos por estadounidenses
y europeos con países de la región es muy similar.
El mayor factor diferencial se produjo en el plano interregional en vir-
tud del diálogo político establecido a partir de la Cumbre de Río de 1999.
El Plan de Acción de Río incluyó el fortalecimiento de la integración re-
gional como objetivo de la asociación estratégica birregional. En conse-
cuencia la UE elaboró cuatro programas de orientaciones políticas para el
periodo 2002-2006: uno para la región latinoamericana, y otros tres para
la CAN, América Central y Mercosur. Además del fortalecimiento insti-
tucional y la liberalización comercial para la integración se incorporaron
nuevos programas de cooperación interregional de carácter horizontal que
incluyeron la dimensión social y actores no gubernamentales. Sin embar-
go, la evaluación de dichas estrategias regionales europeas de cooperación
no encontró un impacto sustancial de la cooperación de la UE en la inte-
gración latinoamericana, pero sí identicó una falta de coherencia y com-
plementariedad de las políticas europeas en temas como lucha contra la
pobreza, negociaciones comerciales y desarrollo agrícola. Los evaluado-
res recomendaron entonces elaborar una estrategia global para ALC que
recogiera su heterogeneidad, pero articulando los niveles regional, subre-
gional y nacional. De esta forma, se sugirió, debía buscarse un adecuado
tratamiento de las asimetrías, tanto en la relación birregional (UE-ALC)
como en el nivel subregional, hacia fuera y hacia dentro de cada uno de
los procesos de integración latinoamericanos (Ugarte, Badioli, Sanahuja,
Skaaland y Bueno, 2005). Estas propuestas —orientadas a potenciar el rol
normativo de la UE— sirvieron de base para la elaboración en la Comisión
Europea —con carácter previo a la IV Cumbre ALC-UE realizada en
Viena en 2006— de la “Estrategia para una asociación reforzada entre la
UE y ALC” (Comisión Europea, 2005), la cual reiteró apoyar los procesos
de integración regional latinoamericanos como la clave del desarrollo de la
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Bilateralismo, interregionalismo y enfoque global:
dilemas de la Unió n Europea frente a América Lat ina y el Caribe
zona. Para ello se propuso la profundización y renovación de los acuerdos
de asociación con Mercosur, Centroamérica y la CAN. Pero también se
planteó concentrar la programación regional en sectores estratégicos, y en
particular la mejora de la interconectividad y el establecimiento en el Banco
Europeo de Inversiones (BEI) de una facilidad nanciera destinada a la
mejora de las infraestructuras.
Tras la Cumbre de Viena, la Comisión Europea renovó los documen-
tos programáticos para el periodo 2007-2013 (Comisión Europea, 2007)
y volvió a reiterar la integración y la cooperación económicas como uno
de los tres ejes3 de la cooperación comunitaria, siguiendo las orientaciones
del Consenso Europeo sobre Desarrollo (celebrado en 2005)4 y en aplica-
ción del principio de subsidiariedad y complementariedad que establece
el Tratado de la Unión Europea (TUE). En esa ocasión la denición del
apoyo a la integración regional fue concebida con un enfoque integral que
abarcaba aspectos económicos, políticos y sociales. Sin embargo, los pro-
gramas de cooperación estuvieron dispersos y no respondieron a una po-
lítica con objetivos coherentes. La programación subregional, muy exigua
en recursos, se concentró en el tradicional fortalecimiento institucional y la
liberalización comercial con el n de facilitar las negociaciones y la futura
implementación de los acuerdos de libre comercio entonces en negociación.
No obstante, también se reforzaron programas de cooperación horizontal
como Eurosocial que dotó de contenido a la política de apoyo a la cohesión
social en ALC.
Entre las características estructurales de la relación que han obstaculi-
zado el desempeño y evolución del proceso de cooperación birregional están
las fuertes asimetrías socioeconómicas entre los interlocutores de ambos
3 Del total asignado en la mencionada estrategia regional 20 07-2013, 556 millones
de euros, el 25 % fueron destinados a l fortalecimiento de la integración, 35 % a la
cohesión social y 40 % a formación de recursos humanos y comprensión mutua.
Signicó un notable incremento respecto a l periodo 2002-2006 que fue de 289,5
millones de euros. Gran pa rte se destinó al programa Eurosocia l de fomento a la
cohesión social.
4 Declaración tripartita aprobada por el Consejo, el Parla mento y la Comisión con
la que se renueva la política europea y se establecen directrices políticas para la
Comisión Europea y los Estados miembros de la UE.
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Lógicas y polít icas de un actor global
lados del Atlántico. De hecho, el tratamiento de las asimetrías se convirtió
en uno de los retos de las negociaciones de los acuerdos de asociación de la
UE con los países de la CAN y América Central. Como dicultad añadi-
da, esas asimetrías se reproducen en el interior de los procesos de integra-
ción regional latinoamericanos, pero los instrumentos para disminuir los
efectos de dichas desigualdades son aún limitados. En el ámbito de la coo-
peración interregional, durante el periodo de programación 2007-2013, el
apoyo de la UE a la integración regional incorporó otras agendas de la in-
tegración positiva destinadas a generar interconexión física e incremento de
la cohesión económica y social. Así, por ejemplo, la estrategia regional de
la Comisión Europea para América Latina de 2009 (Comisión Europea,
2009) adoptó el respaldo a la infraestructura de energía y comunicaciones;
apoyo que fue raticado con el anuncio en la Cumbre de Madrid de 2010
del Mecanismo de Infraestructuras para América Latina (Mial). El Mial
se pone al servicio de la región y responde a la Iniciativa de Interconexión
Regional Suramericana (Iirsa) y a la Iniciativa Mesoamérica para Centro-
américa y México, proyectos latinoamericanos que ponen de maniesto la
emergencia del tema de la integración física como factor dinamizador del
crecimiento y generador de cohesión económica y social en la región.
Para la UE, otra fuente de dicultades en el establecimiento de una
relación birregional más simétrica ha sido el distinto grado de integración
interna que se da entre sus socios latinoamericanos y caribeños, lo cual se
traduce en una pluralidad de mecanismos de cooperación regional de dis-
tinta naturaleza que para Europa diculta el establecimiento de un mapa
de acuerdos homogéneo con toda la región. Esto se ha puesto de maniesto
claramente en las recientes negociaciones de los acuerdos de asociación que
se tratarán a continuación. Pero antes se debe anotar que también afec-
ta el diálogo interregional que debe adaptarse a las nuevas geometrías de
cooperación regional que se dibujan en Latinoamérica, al papel emergente
que se perla para la región en su conjunto y al surgimiento de nuevos
liderazgos. Todo esto conduce hacia lo que Pollio (2010) denomina un “re-
gionalismo híbrido” que convive con un bilateralismo selectivo, que reeja
el papel de los actores emergentes y sus alianzas estratégicas. La nueva es-
trategia regional para ALC que la UE adopte a partir de 2013 no puede ser
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Bilateralismo, interregionalismo y enfoque global:
dilemas de la Unió n Europea frente a América Lat ina y el Caribe
continuista dado que el mapa de la integración regional ha cambiado, tanto
en su geometría como en su naturaleza, y que la asimetría norte sur de las
relaciones se ha transformado en un reequilibrio de las relaciones de poder
más complejo (Sanahuja, 2013).
Los acuerdos de asociación con ALC
La zona de libre comercio interregional, objetivo de la asociación es-
tratégica, se conguró inicialmente como un proceso a medio plazo que
contemplaba, como pasos intermedios, la celebración de Acuerdos de Aso-
ciación (AdA) con procesos de integración regional, y bilaterales con paí-
ses. Los AdA, denominados en Bruselas acuerdos de cuarta generación,
deberían contribuir a una convergencia de las diferentes dimensiones en
las relaciones birregionales. Es decir, los acuerdos no se entendían como
un objetivo en sí mismo sino como un instrumento para construir la aso-
ciación estratégica interregional. Así, los procesos de liberalización debían
adaptarse a la evolución de los proyectos latinoamericanos de integración, y
al nivel de desarrollo de sus países y bloques regionales.
En esta línea, la UE adoptó como factor condicionante de las negocia-
ciones de acuerdos un papel de “federador externo” (Hänggi 2000, p. 2;
Sanahuja, 2007, p. 24). Esto suponía que, para avanzar en las negociaciones
en bloque hacia acuerdos que incluyeran el establecimiento de una Zona
de Libre Comercio (ZLC) con la UE, se exigía a los grupos regionales
latinoamericanos avances en el establecimiento de las respectivas uniones
aduaneras, aunque fueran imperfectas. Los progresos serían sometidos a
una evaluación conjunta de la UE y cada uno de los procesos de integración
regional y, como incentivo, la UE apoyaría nancieramente a las institu-
ciones de integración y ofrecería asistencia técnica para la adopción de las
medidas de adaptación necesarias para beneciarse de los esperados réditos
del futuro acuerdo de asociación.
Sin embargo, los diferentes tratamientos y bases reguladoras de
las relaciones comerciales bilaterales y con los diversos grupos re-
gionales han dicultado la convergencia hacia una agenda birregio-
nal común e, incluso, amenazan con causar desviaciones de comercio.
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Lógicas y polít icas de un actor global
Aunque en Bruselas se admite que las disparidades de toda índole entre los
distintos países y regiones de ALC precisan tratamientos diferenciados,
también se ve necesario mantener una coherencia entre las diversas nego-
ciaciones, evitando incrementar las asimetrías intrarregionales5. El diseño
de un mapa de relaciones comerciales con ALC está además constreñido
por otros marcos regulatorios: 1) la OMC; 2) la Asociación Latinoame-
ricana de Integración (Aladi); y 3) los procesos regionales de integración,
uno para la UE y uno para cada grupo de integración regional latinoame-
ricano. En suma, se trata de una arquitectura de múltiples capas (Grugel &
Guijarro, 2011) que conlleva el problema de la compatibilidad entre las
surtidas membrecías.
En la práctica, la UE rmó los primeros AdA no con grupos regionales
sino con los países que habían optado por no integrarse a ningún proceso
regional pero sí habían rmado un TLC con Estados Unidos: México y
Chile. Los TLC con estos países signicaron para la UE fundadas críticas
de falta de coherencia entre el discurso integracionista y la realidad en sus
relaciones con ALC. No obstante, dado que dichos países no estaban inte-
grados en ningún bloque latinoamericano, no era posible incluirlos en una
negociación bloque a bloque y las negociaciones se vieron facilitadas porque
ya habían negociado un TLC asimétrico (con Estados Unidos) y por tanto
habían expuesto sus mercados a la competencia. Una de las consignas que
presidió las negociaciones de la UE con México y Chile, durante los años
1990, fue la exigencia de la paridad con el tratamiento otorgado a Estados
Unidos. Esa exigencia también se aplicará años después a los acuerdos con
los países de Centroamérica, Colombia y Perú, negociados en la primera
década del siglo XXI. Por lo demás, conciliar intereses en las negociaciones
con un solo país resultaba más sencillo que hacerlo con un grupo de países
con realidades, coyunturas e intereses diversos respecto a las materias por
negociar.
5 La posibilidad de revisar algunas cláusulas de los ac uerdos en materia comercial
en función de futuros tratados con terceros es una fórmula incorporada en el
tratado con Colombia y Perú para evitar per juicios a causa de la falta de sincronía
de las negociaciones con otros países de la región.
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Bilateralismo, interregionalismo y enfoque global:
dilemas de la Unió n Europea frente a América Lat ina y el Caribe
Además, los acuerdos bilaterales con México y Chile formaban parte
de la política europea de diferenciación, aplicada desde los años 1980, en
función del grado de desarrollo socioeconómico de los países y regiones so-
cias de ALC. De acuerdo con esta política de la UE, en los Países de Renta
Media (PRM) baja las relaciones comerciales se rigen por un régimen
preferencial no recíproco, el Sistema de Preferencias Generalizado (SPG)
instaurado en el mercado europeo en 1970, y los TLC se reservan para los
PRM alta. México y Chile son claros exponentes de esta última categoría,
siendo ambos miembros de la Organización de Cooperación y Desarro-
llo Económico (OCDE). Otro elemento facilitador para las negociaciones
con estos países fue la mayor complementariedad de sus intercambios co-
merciales con el mercado europeo, lo cual redujo los puntos de conicto.
Además, los inversores europeos podían beneciarse del mejor acceso al
mercado estadounidense, especialmente en el caso de México, donde la
UE aspiraba a incrementar su inversión directa. Para México y Chile un
TLC con la UE se entendía además como una mayor diversicación de sus
exportaciones, si bien los resultados concretos han sido modestos.
Los intercambios comerciales con los países de ALC que no han r-
mado un TLC con la UE también se realizan con el SPG. El SPG ha sido
objeto de diferentes reformas y actualmente distingue tres regímenes: el
general, el especíco para PMA y el SPG plus. El régimen general ofrece
un acceso limitado y el régimen especial PMA ofrece un trato privilegiado
pero tiene escasa aplicación en ALC (solo Haití cumple las condiciones).
El SPG plus, que sucedió a los anteriores regímenes “antidroga” y de es-
tímulo social y medioambiental, se concede a países que hayan asumido
determinados estándares internacionales en esas materias. Esto último sig-
nica la raticación de convenios internacionales sobre derechos humanos,
protección de los trabajadores, medio ambiente, contra la corrupción y la
producción y el tráco ilícito de drogas. Los principales problemas del SPG
han sido su naturaleza discrecional —que reposa en las autoridades comer-
ciales de la UE— y su permanente inestabilidad para los beneciarios.
Las preferencias vía SPG son temporales y no suponen ningún compromiso
de consolidación de aranceles. Además, el sistema cuenta con instrumentos
de retirada temporal y medidas de salvaguarda que permiten suspender las
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LA UNIÓN EUROPEA EN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: 1945-2012
Lógicas y polít icas de un actor global
preferencias para defender al mercado europeo. La cláusula de graduación
también permite excluir determinados grupos de productos cuando un país
se ha mostrado especialmente competitivo.
La progresiva erosión de las ventajas arancelarias del SPG para el
acceso al mercado de la UE con relación a las que ya gozan los países
que han rmado los TLC fue determinante de la iniciativa de los PRM
baja de Latinoamérica para impulsar negociaciones de AdAs con la UE.
En principio, como se señaló, la UE condicionó las negociaciones con
Centroamérica y la CAN a los avances en el establecimiento de su propio
mercado común y en una unión aduanera entre tanto se mantenía el SPG
de manera gradual y progresiva. La conclusión del Cafta con Estados Uni-
dos llevó a Bruselas a cambiar su política y generalizar su oferta de TLC
a toda la región. El reglamento del SPG excluye de su aplicación a los
países que estén acogidos a un TLC celebrado con la UE. Pero además, la
reforma del SPG de octubre de 2012 excluye a partir de 2014 a todos los
países calicados por el Banco Mundial de PRM alta, lo cual dejará por
fuera a varios países latinoamericanos (Argentina, Brasil, Cuba, Uruguay y
Venezuela). Una red europea de TLC bilaterales (UE-país) y regionales
(hasta ahora Caricom y América Central) convertía el SPG en un mecanis-
mo residual. Ahora bien, la mayoría de países que serían excluidos del SPG
son miembros del Mercosur, que es precisamente el grupo regional con el
cual mayores dicultades han surgido en el momento de negociar un TLC.
El Acuerdo Marco Interregional de Cooperación (Amic) entre la
UE y Mercosur, rmado en 1995 y en vigor desde el 1 de julio de 1999,
fue el primero entre dos uniones aduaneras distantes geográcamente
y de un peso económico signicativo en la arena global. A partir de ahí
se lanzaron dieciséis rondas negociadoras para la creación de un TLC,
suspendidas en 2004, cuando ambos bloques regionales otorgaron mayor
prioridad a las negociaciones multilaterales de la Ronda de Doha. Pero
en 2010, en el marco de la Cumbre UE-ALC realizada en Madrid y
del estancamiento de Doha, las negociaciones se reabrieron generando
expectativas, sobre todo en los países pequeños del bloque suramerica-
no los cuales ya habían sugerido la posibilidad de una autorización para
negociar bilateralmente con la UE ante la parálisis de las negociaciones
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dilemas de la Unió n Europea frente a América Lat ina y el Caribe
interregionales (Arenal Del, 2010). El hecho es que según se van sucedien-
do las nuevas rondas negociadoras se constata que continúan las resisten-
cias en ambas partes. En Bruselas es difícil avanzar en concesiones sin que
haya consecuencias en la PAC, y eso genera gran oposición en el interior de
la UE; una obstrucción que es acrecentada con la coyuntura de crisis eco-
nómica y el ajuste que atraviesa el continente. Para los países de Mercosur
los efectos de la crisis económica internacional son mucho más atenuados,
pero también han dado lugar a medidas proteccionistas que incrementan la
tensión, particularmente entre Argentina y Brasil. Pero, al igual que en el
momento de las negociaciones CAN-UE, entre los países de Mercosur no
existe consenso sobre la rma de un TLC con la UE. La suspensión de Pa-
raguay de su membresía en Mercosur —debido a la irregular y fulminante
destitución del presidente Fernando Lugo por el parlamento paraguayo—,
permitió el desbloqueo del ingreso como miembro de pleno derecho de
Venezuela, un país poco atraído por un TLC con la UE . Además, si Uruguay
y Paraguay han manifestado interés en la rma de un AdA con la UE, tras
la rma del Protocolo para el proceso de adhesión de Bolivia ha aumentado
el grupo de países reacios a una liberaliz ación del Mercosur frente a Europa.
Ciertamente, en las rondas negociadoras Mercosur-UE se ha avanzado en
algunos aspectos como normas de origen, aduanas, compras gubernamen-
tales y desarrollo sostenible. Pero ninguna de las partes ha hecho una oferta
de acceso a mercados. De hecho, durante la Cumbre entre la UE y la Celac
celebrada en enero de 2013 en Santiago de Chile, se puso de maniesto la
persistencia de profundas diferencias respecto a las negociaciones. Dadas
las grandes asimetrías de tamaño y nivel de desarrollo entre los miembros
de Mercosur cualquier oferta desde la UE debe recurrir a una geometría
variable para evitar efectos negativos en los países más débiles.
Ahora bien, la crisis económica internacional condiciona la percepción
que se tiene de las diversas alianzas y el juego de oportunidades y riesgos
que conlleva. En este sentido, la evolución de las relaciones con otros
actores de peso especíco en ALC, como Estados Unidos y China,
tiene consecuencias para la asociación birregional. En parte porque la
política latinoamericana de la UE ha seguido tradicionalmente un patrón
reactivo, pero también por el sentido que adopten las políticas de negociación
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LA UNIÓN EUROPEA EN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: 1945-2012
Lógicas y polít icas de un actor global
de países como Brasil, que dispone de un peso regional. El incremento de
TLC de países latinoamericanos con Estados Unidos, la UE, China, Japón,
Corea o India presiona a aquellos países más renuentes a la liberalización
como Argentina, Bolivia, Brasil o Ecuador. China es el principal socio
comercial de Brasil y ha desplazado a la UE del segundo lugar, o tenderá
a hacerlo, en diversos países de la región. Entre tanto, Estados Unidos
continúa siendo el principal socio comercial de los latinoamericanos.
De hecho, la reapertura de las negociaciones UE-Mercosur puede ser
interpretada como una reacción a la erosión del peso comercial europeo en
ALC.
La adhesión de Bolivia al Mercosur, iniciada en diciembre de 2012,
no solo incrementa las dicultades para la negociación de un AdA con la
UE, sino que siembra más incógnitas sobre el futuro de las negociaciones
con la CAN. En el caso de la CAN, el esquema negociador inicial era de
bloque a bloque y se había avanzado en la negociación en los pilares de coo-
peración al desarrollo y de diálogo político. Pero las negociaciones comer-
ciales se fragmentaron y se rmaron acuerdos bilaterales con Colombia y
Perú en 2010. El proceso estuvo contextualizado por las tensiones internas
en la CAN entre aquellos Estados más proclives a rmar TLC y los que
preeren relaciones comerciales que incorporen el principio de desigual-
dad compensadora entre países de distinto grado de desarrollo. Aunque el
tratado constitutivo de la CAN establecía la negociación en bloque de los
acuerdos comerciales con terceros, la Decisión 598 de 2004 del Consejo de
Ministros de Relaciones Exteriores autorizó la negociación de acuerdos de
libre comercio en caso de que no fuera posible de forma comunitaria. Con
base en esta decisión, Colombia y Perú negociaron y rmaron sendos TLC
con Estados Unidos. Aunque Bolivia impugnó la rma de estos tratados
ante el Tribunal de Justicia de la CAN, no abandonó la integración andina.
No lo hizo entonces ni cuando la UE rmó el TLC con Colombia y Perú
que supone un avance en la generación de la red de AdA y presume contri-
buir al futuro establecimiento de una zona de libre comercio interregional.
Sin embargo, se debe señalar el fracaso para la UE de la vía interregional
con la CAN.
117
Bilateralismo, interregionalismo y enfoque global:
dilemas de la Unió n Europea frente a América Lat ina y el Caribe
En los movimientos latinoamericanos de alianzas comerciales para
la UE también es relevante la Alianza del Pacíco, creada en 2012 por
Colombia, Perú, México y Chile, países que tienen TLC con la UE y con
Estados Unidos. Este nuevo organismo de integración, basado en la coor-
dinación de políticas macroeconómicas, tiene como elementos novedosos
impulsar la integración física y energética y facilitar la libre circulación
de personas. Por lo demás, su creación también abona a las diferencias en
política comercial entre los miembros de la CAN y tiene efectos sobre las
convergencias y fragmentaciones de los procesos de integración regional
latinoamericanos, lo cual incide en cualquier acción europea en la zona.
Ahora bien, tanto el proceso de adhesión de Bolivia al Mercosur como la
Alianza del Pacíco se inscriben en los estudios sobre convergencia de los
acuerdos de complementación económica que ha venido desarrollando la
Aladi6. Pero, al menos en el corto plazo, las apuestas de ambas iniciativas
con relación a la liberalización frente a terceros son divergentes. En ALC
después de la precedente línea divisoria entre una Mesoamérica vinculada
a Estados Unidos mediante TLC y Suramérica (con la excepción de Chile)
sin ellos, pareciera surgir una línea este-oeste con una vertiente Pacíca
liberalizada hacia el mundo (con la excepción de Ecuador) y una vertiente
suratlántica reticente a la liberalización. En la actualidad el mapa de acuer-
dos de la UE con América Latina se ajusta bastante a este eje este-oeste y
da a entender que es más fruto de las dinámicas de la propia región que de
la capacidad inductiva de las políticas europeas pro integración.
Con América Central y el Cariforum, la UE sí logró mantener la nego-
ciación bloque a bloque 7. Pero la conclusión de la AdA con Centroamérica,
6 La Primera Reunión de Jefes de Estado de la Comunidad Sudamericana de
Naciones, realizada en Brasilia los días 29 y 30 de septiembre de 2005, encargó
a las Secretarías de Aladi, CAN y Mercosur la elaboración de estudios sobre la
convergencia de los acuerdos de complementación económica entre los países
de América del Sur. En esta misma línea, el 25 de enero de 2013 se reunieron
en Santiago de Chile los cancilleres de los países que ostentan la presidencia de
Unasur, CAN y Mercosur con el apoyo de la Secretaría de la Aladi para pensar
en líneas de convergencia hacia Unasur.
7 Los países de centroamericanos son: Costa Rica, El Salvador, Guatemala,
Honduras, Nicaragua y Panamá. El Cariforum está conformado por: Antigua
118
LA UNIÓN EUROPEA EN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: 1945-2012
Lógicas y polít icas de un actor global
tras cuatro años de negociaciones debe ser contemplada como un éxito re-
lativo. Este acuerdo conrma la voluntad de la UE de mantener su apoyo
a la integración latinoamericana cuando se dan las condiciones esperadas
por Bruselas. Igualmente los avances en la incorporación del tratamiento
de las asimetrías deben ser saludadas como un paso en la buena dirección.
A pesar de las críticas de algu nas fuerzas políticas, en América Central han
ido superándose los trámites parlamentarios nacionales y el comunitario y,
si no se presentan contratiempos, su efectiva entrada en vigor no demorará.
Pero el AdA con Centroamérica pone a prueba en qué medida la UE tradu-
ce su apoyo a la integración regional con un enfoque comprometido con el
desarrollo sostenible. Además de la cooperación en materia comercial para
impulsar el proceso de liberalización, la UE ha aumentado su aportación
al programa regional, incluyendo una nueva nanciación para un Fondo
de Apoyo a la Integración regional. A este tenor la UE colabora con la -
nanciación de iniciativas vinculadas al Proyecto Mesoamérica de mejora de
infraestructuras de conexión regional entre toda Centroamérica y México.
Para que Bruselas elabore una estrategia integral en sus relaciones con el
bloque centroamericano es necesaria una evaluación de las consecuencias
del acuerdo que sea mejor que aquella publicada en el Informe de Impacto
y Sostenibilidad (Ecorys, 2009) previo a las negociaciones. Solo así, con
evidencias empíricas y no solo proyecciones, se pueden diseñar políticas
e instrumentos adecuados a la dimensión real de los posibles problemas
mediante el establecimiento de mecanismos de seguimiento para analizar
los efectos y la evolución.
Los acuerdos de la UE con Perú y Colombia han incorporado también
el tema de las asimetrías relacionadas con el comercio de bienes y servicios.
Sin embargo, no disponen de un enfoque que incluya elementos políti-
cos y de cooperación de las relaciones. Ello implica la utilización de un
conjunto diverso de instrumentos que incorporen el diálogo, la concerta-
ción, la participación social y la política de cooperación para el desarrollo.
y Barbuda, Commonwealth de las Ba hamas, Barbados, Belice, Commonwealth
de Dominica, República Dominicana, Granada, República Cooperativa de
Guyana, República de Haití, Jamaica, San Cristóbal y Nieves, Santa Lucía,
San Vicente y las Granadinas, República de Surinam, República de Trinidad y
Tob a g o.
119
Bilateralismo, interregionalismo y enfoque global:
dilemas de la Unió n Europea frente a América Lat ina y el Caribe
Los AdA en cambio establecen un Consejo de Asociación paritario que
tiene por función velar por la aplicación e interpretación del acuerdo y
puede ayudar a la aplicación del tratado según situaciones cambiantes.
Los AdA, además, cuentan con un mecanismo de solución de controversias
en donde las partes están en igualdad de condiciones.
Ahora bien, en ALC pareciera congurarse un cambio de ciclo origi-
nado en una crisis del regionalismo abierto (Malamud, 2010; Sanahuja,
2010a; Langehove & Costea, 2005). Se trataría de un “regionalismo pos-
liberal” (Motta & Ríos, 2007; Sanahuja, 2007, 2010b) o poshegemónico
(Tussie & Riggirotzi, 2012) que hace énfasis en agendas más políticas y
sociales y no estrictamente de liberalización económica. Son organismos de
reciente creación con características diversas en términos de objetivos, com-
posición, alcance e institucionalidad los responsables de la dinamización de
la integración regional latinoamericana. Todos comparten una visión más
política del proceso de integración regional y responden a la recongu-
ración de nuevos liderazgos regionales. Son ellos la Unión de Naciones
Suramericanas (Unasur), la Alianza Bolivariana de la Américas (Alba) y la
Celac, que recibió a la UE en Santiago en enero de 2013 y tiene un papel
central en la reconguración del diálogo político interregional UE-ALC.
El diálogo político de la UE con ALC
Durante la primera cumbre ALC-UE en Río de Janeiro (1999) las par-
tes acordaron institucionalizar el diálogo político interregional, propósito
que fue rearmado en las sucesivas cumbres de Madrid (2002), Guadalaja-
ra (2004), Viena (2006), Lima (2008), Madrid (2010) y Santiago de Chile
(2013). Como se señaló la propuesta de una asociación estratégica interre-
gional UE-ALC tuvo mucho de reacción europea ante el proyecto estadou-
nidense para negociar una liberalización comercial de ámbito hemisférico,
pero también canalizó las reticencias de algunos países latinoamericanos
ante la tendencia hegemónica estadounidense que se veía reforzada por el
n del enfrentamiento este-oeste. Desde Europa, la asociación estratégica
multidimensional con ALC pretendía diferenciarse de la posición estadou-
nidense incorporando tres pilares: el económico, la cooperación al desarro-
llo y el diálogo político. Este último debía servir para dotar de coherencia
120
LA UNIÓN EUROPEA EN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: 1945-2012
Lógicas y polít icas de un actor global
las relaciones y coordinar el conjunto de políticas de la UE y sus Estados
miembros con ALC. Para Europa, el diálogo político birregional se super-
ponía a los diálogos que se habían creado con los diferentes mecanismos
de integración y cooperación latinoamericana: el Diálogo de San José (ce-
lebrado en 1984), el Diálogo con el Grupo de Río (celebrado en 1986), con
la CAN (celebrado en 1996), con el Mercosur (celebrado en 1995) y con la
Comunidad del Caribe (celebrado en 2000), este último inserto en el diá-
logo con los países de África, Caribe y Pacíco (ACP) que forman parte
del Acuerdo de Cotonou. Además, la UE incluyó el diálogo político en los
acuerdos de asociación rmados con México y Chile.
De estos mecanismos interregionales de diálogo político se deriva-
ron otros sectoriales, como tráco ilícito de drogas y seguridad, y otros
más recientes sobre migraciones, cohesión social y medio ambiente.
En el plano institucional, las reuniones interparlamentarias dieron un
salto cualitativo con la creación en 2006 de la Asamblea Parlamentaria
Euro-Latinoamericana (Eurolat). También deben mencionarse los encuen-
tros y diálogos entre actores no estatales ni comunitarios, como empresarios
y organizaciones sociales (Alemany, 2007). Sin embargo, la interrelación
entre todas estas instancias de diálogo no fue denida, como tampoco su
complementariedad. Además, al surgir nuevas iniciativas de cooperación
regional, de distinto alcance y naturaleza, desde Brusel as y Eurolat se plan-
teó buscar una racionalización del conjunto de diálogos, estableciendo vin-
culaciones entre ellos y evitando solapamientos, un asunto que ya se había
abordado en 2010 durante la Cumbre de Madrid e incorporado en los ob-
jetivos de su Plan de Acción. Al respecto, una cuestión no exenta de cierta
polémica en Madrid fue la relación entre los diálogos bilaterales (UE-país)
y los birregionales (UE-grupo regional). Otro tema fue dar coherencia a las
agendas políticas y de cooperación entre los diferentes diálogos. Finalmen-
te, la UE también argumentó, como un obstáculo para la consolidación
de una relación birregional estratégica efectiva, la falta de un interlocutor
institucionalizado que abarcara a toda la región latinoamericana. En todos
esos aspectos, no obstante, se han producido cambios relevantes después de
la Cumbre de Madrid, particularmente la reunión Celac-UE en Santiago
de Chile.
121
Bilateralismo, interregionalismo y enfoque global:
dilemas de la Unió n Europea frente a América Lat ina y el Caribe
Los diálogos bilaterales con México y Chile se derivaron de la rma de
los respectivos acuerdos de asociación con cada país. Además, las dicul-
tades para concretar los acuerdos con los organismos de integración regio-
nal colocaron a México y Chile como interlocutores privilegiados frente a
aquellos países miembros de los grupos de integración regional que la UE
pretendía promover. A esta aparente paradoja se sumaron otros tres facto-
res que han motivado ajustes en la estructura del diálogo regional. Una fue
el surgimiento de nuevas instancias de cooperación regional interguber-
namental de carácter político, como Unasur y la Celac. Otra, el creciente
liderazgo de Brasil en la región. Y, nalmente e interrelacionado con lo
anterior, el hecho de que la UE hubiese iniciado un proceso de ampliación
del espectro de sus relaciones estratégicas hacia las potencias emergentes
sin abandonar, por supuesto, las relaciones establecidas con potencias tra-
dicionales (Estados Unidos, Canadá, Japón) y asociaciones regionales en
África, América Latina, Asia el Mediterráneo (Gratius, 2007).
Así, la estrategia de la UE para América Latina elaborada por la
Comisión Europea en 2008 incluyó la orientación hacia un mayor bilate-
ralismo con determinados países y, particularmente, con su mayor socio de
la región: Brasil. A este país la UE había otorgado un estatus privilegiado a
través de la asociación estratégica creada durante la presidencia portugue-
sa del Consejo de la UE en 2007. En ese momento, para atajar las dudas
que, lógicamente, surgieron entre los otros miembros de Mercosur, el pri-
mer comunicado conjunto UE-Brasil desde Lisboa (Consejo de la Unión
Europea, 2007) precisó que se trataba de un foro de diálogo político y no
de negociación comercial, y armó que ambas partes estaban comprometi-
das con la conclusión de un acuerdo de asociación UE-Mercosur, propósito
que ha sido reiterado en las sucesivas reuniones bilaterales8.
Ciertamente, en su documento ocial La Unión Europea y América
Latina: Una asociación de actores globales (Comisión Europea, 2009) de
septiembre de 2009, a través de la Comisión Europea la UE mantuvo la
8 Rio de Janeiro 2008, Estocolmo 2009, Brasilia 2010, Bruselas 2011, Brasilia
2013. En el Comunicado conjunto de esta última, la VI Cumbre Brasil-UE, el
punto 35 remite sucintamente al necesario intercambio de puntos de vista en el
marco de la Cumbre UE-Celac pa ra proseguir con el curso de las negociaciones.
122
LA UNIÓN EUROPEA EN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: 1945-2012
Lógicas y polít icas de un actor global
voluntad política de intensicar las relaciones con los grupos de integración
regional. Pero al mismo tiempo propuso fortalecer los diálogos estratégicos
con México y Brasil, particularmente, y en general consolidar las relaciones
bilaterales con los distintos países “para complementar el apoyo de la UE a las
agrupaciones regionales”. Es esta dinámica bilateral la que erosiona el papel
del diálogo interregional UE-ALC y además genera tensiones con aquellos
países de ALC a los que no se ha otorgado un tratamiento privilegiado.
En este sentido, algunos autores alegan que, al igual que ocurre con la rma
de los acuerdos comerciales con Colombia y Perú, los diálogos bilaterales
son incongruentes con el tradicional apoyo de la UE a la integración
regional latinoamericana y con su discurso interregionalista (Maihold,
2007; Sanahuja, 2007). Otros analistas estiman que es factible y aconsejable
profundizar la política bilateral porque responde mejor a los intereses
de la UE, fortalece las relaciones con las economías emergentes y ofrece
oportunidades e intereses recíprocos (Instituto Cervantes, 2010; Gratius,
2007). En cualquier caso, desde las instituciones europeas se argumenta
que los diálogos estratégicos con México, Brasil o Chile, y los que puedan
venir con Argentina o Perú, no sustituyen sino que complementan, al igual
que los diálogos sectoriales, las relaciones interregionales. Bruselas resalta
además que la construcción de una asociación estratégica bilateral no es un
proceso de arriba abajo, sino que está formada por múltiples mecanismos
de consulta y marcos de relacionamiento que incorporan agentes sociales,
parlamentarios e instituciones diversas y han ido constituyendo una red
de contactos entre un gran número de actores que conforman una relación
multinivel.
Para la UE, la existencia de esa red —que incluye ujos de todo tipo—
da unas cualidades especícas al diálogo y la cooperación con ALC. Una
de las características acentuadas es la horizontalidad mediante programas
y proyectos de cooperación que ponen en contacto directo instituciones y
actores de ambas regiones. Ciertamente, se trata de una particularidad que
corresponde con la condición de PRM de los países latinoamericanos, pero
también es un hecho que se explica por la existencia de vínculos históricos
y sociales tradicionales. En esa línea de acción se perló la creación de la
Fundación Eurolatinoamericana (UE-LAC) aprobada en la Cumbre de
Madrid de 2010 y cuya sede fue inaugurada el 7 de noviembre de 2011
en Hamburgo. La Fundación UE-LAC es una institución interregional,
123
Bilateralismo, interregionalismo y enfoque global:
dilemas de la Unió n Europea frente a América Lat ina y el Caribe
vinculada al diá logo parlamentario de Eurolat, y cuyo objetivo es fortalecer
vínculos entre ciudadanos y organizaciones civiles de ALC y Europa.
En la línea de estructurar mejor la relación birregional, el Plan de
Acción de Madrid de 2010 también había propuesto articular la dimen-
sión social y económica con la dimensión institucional y política de la re-
lación UE-ALC para dar prioridad a la atención de las necesidades de
los ciudadanos. Se organizaron entonces seis grandes apartados temáti-
cos: ciencia, investigación, innovación y tecnología; desarrollo sostenible,
medio ambiente, cambio climático, biodiversidad y energía; integración
regional e interconectividad para fomentar la cohesión social y las migra-
ciones; educación y el empleo para fomentar la integración y la cohesión
social; y el problema mundial del tráco ilícito de droga. Pero el Plan de
Acción UE-Celac 20132015, adoptado en Santiago de Chile el 27 de enero
de 2013, incorporó las cuestiones de género y la inversión, por una parte,
y, por la otra, el emprendimiento para el desarrollo sostenible. Ambos, se
prevé, también contarán con instancias de diálogo político.
El Plan Celac-UE ofrece un cambio cualitativo respecto a la formulación
ambigua de declaraciones elaboradas en anteriores cumbres e incorpora
algunos de los principales retos de la integración positiva y de la gestión
de las interdependencias que afectan a la relación birregional. Desde la
UE hacer operativo este plan exige rediseñar los actuales instrumentos de
cooperación para el desarrollo y adaptarlos a los cambios en el contexto
internacional y regional latinoamericano. Pero además incluye considerar el
surgimiento de nuevas modalidades de cooperación bilateral y multilateral,
como la cooperación Sur-Sur, o la triangular, y el creciente protagonismo
y liderazgo de potencias medias emergentes. En cualquier caso, si este
plan se incorpora, a partir de 2013, a la política latinoamericana de la UE,
un tema pendiente es cómo incorporar el actual mapa de la integración
latinoamericana en las estrategias de la UE hacia los grupos regionales
de ACL .
Con la creación de la Celac en 2011 se ha conformado una institución
representativa de la región latinoamericana que sirve de contraparte a las
instituciones comunitarias. La Celac, que reúne a todos los países de ALC,
representa para la UE un instrumento para las relaciones birregionales.
124
LA UNIÓN EUROPEA EN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: 1945-2012
Lógicas y polít icas de un actor global
En efecto, el cambio en la institucionalidad de las relaciones UE-ALC
se materializó en Santiago de Chile donde la presidencia pro tempore de
la Celac, a cargo de Sebastián Piñera, tenía en todos los actos públicos
a su par Herman Van Rompuy, a cargo de la presidencia del Consejo de
la UE, y José Manuel Durão Barroso, presidente de la Comisión Euro-
pea. Además, para la Celac los encuentros con la UE sustituyen las cum-
bres ALC-UE y el diálogo ministerial UE-Grupo de Río, incorporando
todo el “patrimonio histórico” de las declaraciones eurolatinoamericanas.
La Celac heredó igualmente los diálogos sectoriales iniciados en el interior
del Grupo de Río e, incluso, el Plan de Acción de Caracas (2012). De allí
que para la UE, la existencia de un interlocutor más simétrico ofrezca la
oportunidad de vincular en la relación interregional los diálogos temáticos
de la Celac con aquellos que coincidan total o parcialmente con los insti-
tucionalizados a partir del Plan de Acción de Madrid (2010). Así, se ha
iniciado la consolidación tanto de la aproximación de las agendas de cada
zona como la construcción de agendas interregionales, basadas en siner-
gias. En el proceso, un actor central es la Fundación EU-LAC. De hecho,
en la Cumbre de Santiago la Fundación EU-LAC entregó las conclusiones
de la cumbre académica a los representantes UE-Celac.
Los actores no gubernamentales también se erigen como herramien-
ta esencial de la relación birregional, por su potencialidad para inuir en
la gestión de bienes públicos y riesgos ambientales, seguridad energética,
seguridad alimentaria, lucha contra la criminalidad internacional, mante-
nimiento de la paz o el rediseño de la arquitectura nanciera internacional.
En las relaciones UE-ALC la emergencia de los actores no gubernamen-
tales conrma ese multilateralismo precisado por la teoría según múltiples
niveles interrelacionados entre sí (Langenhove, 2010). La red de relaciones
existente entre ALC y la UE es, en principio, un hecho diferencial que da
densidad a las relaciones más allá de coyunturas y contribuye a generar una
mayor horizontalidad a las interacciones. El reto está en conseguir que esas
relaciones e interacciones contribuyan a democratizar la gobernanza global
vinculando lo local con lo global, a través de un espacio interregional.
125
Bilateralismo, interregionalismo y enfoque global:
dilemas de la Unió n Europea frente a América Lat ina y el Caribe
Conclusión
Para la denición de unas relaciones constructivas de la UE con
América Latina y el Caribe es preciso identicar los incentivos al multila-
teralismo ecaz y a la gestión de la globalización que este deende. De esta
forma se pueden generar sinergias entre instrumentos de cooperación con
base en una mayor coherencia de políticas. En las relaciones regionales e
interregionales se da una amalgama entre intereses o razones económicas
y nalidades geopolíticas e ideológicas (Malamud, 2010) que es necesario
compatibilizar. El interregionalismo deviene un posicionamiento estraté-
gico cada vez más relevante, vinculado con la evolución del regionalismo
en ALC y Europa, pero también con la emergencia de nuevos liderazgos.
Además, para que una relación pueda ser calicada de estratégica debe
tener una importancia decisiva para el desarrollo de procesos y el logro
de objetivos en interés de ambas partes. Así, la asociación de la UE con
ALC tiene entre sus nalidades el fortalecimiento de una gobernabilidad
mundial basada en el multilateralismo, entendido como un espacio de con-
certación que contempla la pluralidad de intereses y garantiza la estabili-
dad necesaria para un progreso sostenido. Pero, aunque la UE y la Celac
coinciden en muchos objetivos generales, los medios y el reparto de las
responsabilidades son objeto de controversia. Las relaciones de la UE con
ALC deben adaptarse al escenario de la globalización con un rediseño de
las relaciones de poder que incluya los nuevos liderazgos regionales e incor-
pore el creciente papel de las potencias emergentes, grandes y medianas, en
su entorno regional y su difusión al ámbito global. La heterogeneidad de
situaciones que se dan en ALC obliga a idear mecanismos exibles, pero
se debe evitar que ello incremente las asimetrías y las tensiones regionales.
Las negociaciones de acuerdos de asociación son un elemento esencial,
porque contribuyen a reducir el elemento unidireccional que caracterizó en
el pasado las relaciones de la UE con Latinoamérica. Pero estos acuerdos
son beneciosos o no, dependiendo de su contenido, de las características
estructurales de los socios y de las políticas internas que estos apliquen.
Para que todos los socios ganen en la relación birregional es necesario
asegurar una reciprocidad efectiva con tratamiento adecuado de los cos-
tes de transición y ajuste; una preocupación recogida en el punto 10 de la
126
LA UNIÓN EUROPEA EN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: 1945-2012
Lógicas y polít icas de un actor global
declaración Celac-UE en Santiago, cuando los signatarios insistieron en
que la promoción del comercio debe atender “el principio de responsabili-
dades comunes pero diferenciadas y las capacidades respectivas”.
Ahora bien, la paralización de la Ronda de Doha y el impacto de los
acuerdos de liberalización comercial que crecen de manera exponencial en
todo el mundo obligan a repensar las políticas de algunos de los países
de ambas regiones. Así, por ejemplo, si las negociaciones para el acuerdo
con Mercosur no avanzan, corren el riesgo de convertirse en irrelevantes
por la fuerza de factores exógenos, entre ellos, la emergencia de nuevos
actores como China, pero también otros actores emergentes. Además, la
crisis económica y nanciera comporta una reducción notable de los ujos
de cooperación y ayuda europea al desarrollo así como su concentración en
los países menos avanzados (Comisión Europea, 2011). La profundización
de una relación de asociación entre la UE y ALC requiere además de un
motor social que entrelace las sociedades de ambas regiones con víncu-
los que vayan más allá de los intercambios económicos (Bonilla, 2012).
La dimensión parlamentaria del diálogo político ofrece un espacio privile-
giado de intercambio y generación de consensos en esa dirección.
En la actual coyuntura, cuando la UE está volcada hacia la resolución
de la mayor crisis económica desde su creación, mientras la sociedad eu-
ropea está siendo confrontada a tensiones sociopolíticas de gran calado, la
apertura de espacios de diálogo que permitan mejorar el conocimiento y
la cooperación con actores sociales de ALC es más una necesidad que una
oportunidad. No obstante, en Europa está muy presente que si bien ALC
disfruta de un crecimiento económico, la región aún tiene ante sí grandes
retos en relación con la reducción de desequilibrios y desigualdades socia-
les. Por su parte, la UE afronta un doloroso proceso de ajuste y austeridad
impuesta de cuyas consecuencias conoce bien ALC debido a crisis previas.
Los países de la UE se ven ante el reto de hacer sostenible su preciado
estado de bienestar, mientras en ALC se está reinventando la agenda so-
cial para dejar de ser la región más desigual del planeta.Tanto la relación
birregional UE-ALC, como la integración regional latinoamericana están
estrechamente vinculadas con el impulso político de las instituciones, pero
su desarrollo depende de que se sustente en vínculos económicos y sociales
sólidos.
127
Bilateralismo, interregionalismo y enfoque global:
dilemas de la Unió n Europea frente a América Lat ina y el Caribe
Todo esto condiciona una relación más horizontal y equilibrada que
tiene en cuenta los cambios en la distribución de poder en el contexto global
multipolar. Plantear la bilateralidad como una alternativa al interregiona-
lismo es desconocer la creciente importancia de los procesos de regionali-
zación y las interdependencias que generan. Pero, al mismo tiempo, se debe
asumir que las relaciones interregionales tienen que adaptarse a la diferente
naturaleza y objetivos de los regionalismos y reconocer los liderazgos re-
gionales en ALC. Sin negar las tensiones que se puedan producir entre los
diferentes niveles de interacción, la existencia de canales institucionales de
diálogo y de cooperación ofrece espacios que van más allá de las relaciones
intergubernamentales. El interregionalismo entendido como instrumento
de creación de espacios de convergencia y concertación de múltiples niveles
no es incompatible con la existencia de alianzas estratégicas entre diversos
actores, sino que ambos forman parte de una política de alianzas de geome-
tría variable en el contexto del proceso socio-histórico de la globalización.
129
Bilateralismo, interregionalismo y enfoque global:
dilemas de la Unió n Europea frente a América Lat ina y el Caribe
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