Brevi note sulla sentenza della Corte costituzionale tedesca del 30 giugno 2009 sul Trattato di Lisbona

• Author: Ugo Draetta
• Position: Ordinario di Diritto internazionale nell'Università Cattolica del Sacro Cuore di Milano
• Pages: 719-733

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1. La Corte costituzionale tedesca ha emesso il 30 giugno 2009 un'importante sentenza¹ sulla legittimità costituzionale di tre leggi interne relative all'immissione del Trattato di Lisbona nell'ordinamento tedesco: la legge dell'8 ottobre 2008 di approvazione del Trattato di Lisbona ("legge di approvazione"), la legge di emendamento degli articoli 23, 45 e 93 della Costituzione tedesca dell'8 ottobre 2008 ("legge di emendamento") e la legge di estensione e rafforzamento dei diritti del Bundestag e del Bundesrat su materie relative al funzionamento dell'UE ("legge di estensione"). Quest'ultima legge², al momento della sentenza della Corte, era stata approvata dai due rami del Parlamento ma non ancora firmata dal Presidente della Repubblica federale tedesca. Gli emendamenti alla Costituzione tedesca resisi necessari in vista dell'entrata in vigore del Trattato di Lisbona ed introdotti con la "legge di emendamento" e la "legge di estensione" sono illustrati nel corso nella sentenza³. Essi sono tesi a creare le condizioni per l'esercizio da parte del Bundestag e del Bundesrat dei diritti di partecipazione ai processi decisionali dell'UE, attribuiti ai Parlamenti nazionali dal Trattato di Lisbona, con particolare riferimento alla partecipazione ad una delle procedure di revisione semplificata dei Trattati, al monitoraggio del rispetto del principio di sussidiarietà, al veto in materia di diritto di famiglia e Page 720 alla valutazione e controllo delle attività di Eurojust ed Europol⁴. Vengono, in particolare, ripartite tra Bundestag e Bundesrat alcune delle competenze al riguardo, ripartizione sulla quale non è il caso di soffermarci ai nostri fini, mentre sugli aspetti problematici della "legge di estensione" diremo in appresso.

Un notevole numero di ricorrenti, includenti persone fisiche, tra cui membri del Parlamento, nonché il gruppo parlamentare Die Linke, sostenevano che tali leggi violassero la Costituzione tedesca, con particolare riferimento ai suoi articoli 20, par. 1, 20, par. 2, 23, par. 1 e 79, par. 3. Nella sua sentenza, la Corte illustra in dettaglio tali motivi di ricorso⁵, che riguardavano, in sostanza, la pretesa violazione di principi costituzionali quali quello di democrazia, di separazione dei poteri, di tutela dei diritti fondamentali, nonché l'asserita perdita di sovranità della Germania in virtù dell'instaurazione di fatto, con il Trattato di Lisbona, di una struttura federale. Le posizioni assunte nel procedimento dal Bundestag, dal Bundesrat, dal Governo federale e dal Parlamento del Land Breden-Wuerttenberg, tutte per l'inammissibilità o infondatezza dei motivi di ricorso, sono ugualmente passate in rassegna dalla Corte⁶.

La Corte, anzitutto, ripercorre la storia dell'integrazione europea dalle origini fino al Trattato di Lisbona, del quale offre un'analisi dettagliata, di estremo interesse per qualsiasi operatore del diritto dell'UE⁷. Essa svolge, quindi, una serie di argomentazioni di cui daremo brevemente conto, a conclusione delle quali, la Corte dichiara inammissibili, per una varietà di ragioni, buona parte dei motivi di ricorso⁸. Tra quelli dichiarati ammissibili, la Corte ne ritiene fondati solo alcuni, tutti riguardanti la "legge di estensione", che essa non considera sufficientemente elaborata sotto il profilo dei diritti di partecipazione del Bundestag e del Bundesrat ad alcuni processi decisionali nell'ambito dell'UE. Conclude, pertanto, che lo strumento di ratifica del Trattato di Lisbona può essere depositato solo dopo che la "legge di estensione" sarà stata adeguatamente modificata⁹. Le altre due leggi (la "legge di approvazione" e la "legge di emendamento") sono dichiarate legittime dal punto di vista costituzionale.

La sentenza della Corte è di ampio respiro e appare subito, anche ad un superficiale lettore, di altissimo livello. Essa si ricollega ad alcune precedenti ben note sentenze della Corte stessa sui rapporti tra diritto dell'UE e diritto tedesco¹⁰, ma il discorso viene, con questa sentenza, ulteriormente sviluppato ed Page 721 assume una dimensione di maggiore sistematicità, introducendo anche elementi di assoluta novità.

2. Ai fini della sua decisione, la Corte parte dalla premessa che l'UE, allo stato attuale, è ancora un'organizzazione internazionale, basata su un Trattato (Staatenverbunde e non Bundestaat). Secondo la Corte, quindi, tra organizzazione internazionale e Stato federale tertium non datur¹¹ e non v'è spazio per soluzioni intermedie volte a spiegare la natura dell'UE al di fuori di questa dicotomia. L'ordinamento dell'UE non è originario, ma derivato, in quanto "concesso" dagli Stati membri, e questo nonostante la proclamazione della personalità giuridica dell'UE¹². Gli Stati membri conservano la loro sovranità e, al riguardo, la Corte ripete come un leit-motif quanto da essa già detto molte volte in passato e, cioè, che essi restano i "padroni dei Trattati"¹³.

A conforto di questa posizione sulla natura dell'UE, la Corte ricorda proprio tutti quei limiti di rappresentatività delle istituzioni dell'UE, che molti lamentano e vorrebbero vedere superati. Tali limiti sono, invece, visti dalla Corte come conferme che il processo decisionale dell'UE non si è evoluto in senso federale e, quindi, non minaccia la sovranità della Germania. La Corte ricorda, in proposito, che il Consiglio non è equiparabile ad una seconda camera legislativa, ma rappresenta gli Stati. In questo contesto, non pare alla Corte nemmeno un problema il fatto che il Parlamento europeo non rappresenti effettivamente un popolo europeo, ma i popoli degli Stati membri, né che la Commissione, non essendo un governo, non sia responsabile nei confronti dell'elettorato in una maniera comparabile a quanto avviene negli Stati¹⁴.

Sono molto interessanti, al riguardo, le considerazioni che la Corte svolge, in particolare, sul Parlamento europeo e sulla sua composizione. Secondo la Page 722 Corte, nonostante l'affermazione del principio della democrazia rappresentativa, contenuta nell'art. 10, par. 1, TUE, e l'affermazione sulla rappresentanza da parte del Parlamento stesso dei cittadini dell'Unione, contenuta nell'art. 14, par. 2, TUE, il Parlamento europeo non rappresenta un popolo sovrano, ma solo le persone facenti parti del contingente di parlamentari rispettivamente assegnati a ciascuno Stato membro¹⁵. Il criterio della rappresentanza "degressivamente proporzionale" (art. 14, par. 2, TUE) non rispecchia il principio "un cittadino-un voto", tipico delle democrazie interne, ma tiene ancora conto in larga misura del principio classico di diritto internazionale sulla eguaglianza degli Stati ("uno Stato-un voto"), principio che, come osserva la Corte, è, del resto, pienamente rispettato nella composizione delle altre istituzioni dell'UE: Consiglio europeo, Consiglio, Commissione, Corte di giustizia¹⁶. Infatti, il rapporto tra ogni membro del Parlamento europeo ed il numero dei cittadini che lo eleggono varia significativamente tra Stato e Stato (per esempio, per il Lussemburgo è dieci volte superiore a quello della Germania e, per Malta, dodici volte superiore¹⁷). Non rappresentando, quindi, la maggioranza dei cittadini dell'UE, il Parlamento europeo non potrebbe mai esprimere un governo dell'UE¹⁸. In questo contesto, nel quale, nonostante il rafforzamento dei poteri del Parlamento europeo, il funzionamento dell'UE continua ad essere caratterizzato dall'influenza di negoziati intergovernativi, la Corte riscontra, però, già elementi di "eccessivo federalismo"¹⁹.

Insomma, secondo la Corte, il Trattato di Lisbona rimane conforme alla costituzione tedesca solo nella misura in cui rispetta l'identità costituzionale della Germania basata sulla legittimazione democratica da parte dei propri cittadini (principio di democrazia) e non implica soluzioni di tipo federale che non Page 723 siano approvate dal Parlamento tedesco²⁰. Perché questa situazione rimanga tale, secondo la Corte, è necessario, però, che (a) l'UE goda solo di competenze di attribuzione, (b) non abbia alcuna competenza a determinare le proprie competenze (Kompetenz-Kompetenz), (c) ogni trasferimento di competenze all'UE possa essere revocabile e (d) il recesso da parte di uno Stato membro sia assicurato (la Corte distingue opportunamente tra recesso da un'organizzazione inter- nazionale, implicito nella natura stessa di un tale ente, e recesso da uno Stato federale)²¹. Ê, in particolare, tale diritto di recesso, previsto in generale dall'art. 54, lett. a) della Convenzione di Vienna sul diritto dei trattati e, specificamente, dall'art. 50 TUE, a sottolineare la persistente sovranità degli Stati membri e la non irreversibilità del processo di integrazione europea²².

Sarebbero, invece, in contrasto con la Costituzione tedesca norme dell'UE contenenti procedimenti di revisione dei Trattati "in bianco", che possano risultare nell'attribuzione di ulteriori competenze all'UE eccedenti quelle che possano eventualmente derivare dall'applicazione del principio dell'effetto utile o dalla necessità di colmare lacune. Ogni specifica revisione dei Trattati e delle competenze dell'UE deve essere, infatti, espressamente approvata dal Parlamento tedesco perché la volontà sovrana del popolo tedesco non venga aggirata. La Corte costituzionale si riserva espressamente il sindacato in merito, il quale potrebbe portare alla eventuale dichiarazione di inapplicabilità di norme dell'UE in Germania. Questo possibile sindacato non è visto dalla Corte come confliggente con i principi di leale cooperazione e del primato del diritto dell'UE²³. Page 724

Sul primato del diritto dell'UE la Corte svolge alcune interessanti considerazioni²⁴, in linea del resto, con proprie precedenti affermazioni. La Corte rifiuta la concezione monista sul primato fatta propria dalla Corte di giustizia. Secondo la Corte, tale primato non è assoluto, perché, se lo fosse, incontrerebbe obiezioni di costituzionalità. Esso esiste, per quanto riguarda...