El sistema europeo de protección de la calidad de las aguas frente a la contaminación originada por vertidos (I): el inicial enfoque económico y sectorial

Autor:Lucía Casado Casado
Cargo del Autor:Profesora de Derecho Administrativo URV
 
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Tal como hemos anticipado en capítulos anteriores, la reducción de la contaminación de las aguas y la mejora de su calidad, en tanto que parte integrante de la política medioambiental de la Comunidad Europea, se han alzado en uno de sus objetivos fundamentales. Estamos ante el sector más completo, a la vez que el más antiguo de la política ambiental comunitaria1 y ante una de las partes más ambiciosas de esta política2. Ciertamente, el número de instrumentos normativos (fundamentalmente Directivas, aunque también se han utilizado Decisiones) adoptados a nivel comunitario en defensa de la calidad de las aguas es abundante. Desde la adopción de la primera Directiva en el año 1975 (la Directiva 75/440, de 16 de junio, de 1975, sobre la calidad de las aguas superficiales destinadas a la producción de agua potable) hasta la aprobación, más recientemente, de la Directiva 2000/60/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2000, por la que se establece un nuevo marco comunitario de actuación en el ámbito de la política de aguas, se han sucedido en el tiempo una amplia gama de instrumentos normativos, de objetivos y alcance muy diferentes, que han ido dictándose para dar solución a dificultades concretas que iban aflorando con el advenimiento de los nuevos problemas ligados a un proceso de crecimiento vertiginoso e industrialización imparable. Estos instrumentos se han proyectado tanto sobre la contaminación de las aguas continentales como de las aguas marinas. No vamos a referirnos, sin embargo, a estas últimas, cuyo análisis desborda el objetivo último de este trabajo, aun siendo conscientes de que algunas de las medidas de control de los vertidos fijadas a nivel comunitario se aplican tanto a las aguas continentales como a las marítimas3.

En estos más de veinte años de intervención comunitaria en defensa de la calidad de las aguas se ha producido una evolución significativa hacia nuevos planteamientos. Así, de una visión puramente económica, latente en las primeras Directivas aprobadas en los años 70, y, además, sectorializada (únicamente se abordan determinados aspectos de la protección de las aguas), se ha pasado, en los últimos años, fruto de la confluencia de diversos factores, a incorporar una nueva perspectiva, caracterizada tanto por la toma en consideración del valor ambiental del agua, como por el nuevo enfoque integrado con el cual quiere acometerse la gestión de los recursos hídricos superficiales y subterráneos.

En la primera etapa, la intervención de la Comunidad Europea para hacer frente a la contaminación de las aguas4 se articuló, fundamentalmente, mediante el establecimiento de valores límite de emisión para los vertidos de determinadas sustancias peligrosas y de objetivos de calidad de las aguas continentales según los diferentes usos (producción de agua potable, aguas de baño, cría de moluscos, vida piscícola y consumo humano)5. Este enfoque se complementó mediante el establecimiento de algunas normas de control de productos para prevenir la contaminación de las aguas (detergentes) y algunas normas específicas para controlar los vertidos de dióxido de titanio. En la segunda etapa, en la que nos movemos en la actualidad, la Comunidad Europea, con la incorporación del medio ambiente al TCE, tras el AUE, y su consagración como objetivo comunitario a partir del TUE y su posterior refuerzo en el TA, ha apuntado hacia objetivos más ambiciosos6. Desde esta perspectiva, además de introducirse algunas mejoras en la normativa anterior, se han aprobado nuevas Directivas para colmar algunas lagunas existentes, como el tratamiento de los vertidos de fuente difusa producidos por nitratos. Asimismo, se ha adoptado una nueva perspectiva global e integrada para hacer frente a los problemas de contaminación, materializada en la aprobación de las Directivas IPPC, y marco de aguas, aún en fase de implementación.

Esta evolución, como no podía ser de otra manera, ha dejado su huella en el régimen de los vertidos. En un primer momento, la problemática jurídica de los vertidos recibió un tratamiento separado, en la línea del enfoque sectorial que caracterizaba esta primera etapa de la protección comunitaria de la calidad de las aguas. Además, predominaba en este ámbito una visión puramente económica del problema. Se intervenía sobre los vertidos en tanto en cuanto ello resultaba necesario para evitar que las diferencias entre los ordenamientos jurídicos de los Estados miembros provocasen distorsiones en las condiciones de competencia y obstáculos al libre comercio. En cambio, en los últimos años, estos planteamientos iniciales han sido objeto de una profunda revisión que trasluce en algunas de las últimas Directivas aprobadas en este ámbito y en las medidas en ellas incorporadas para el control de los vertidos7.

En este capítulo se realiza el examen de las medidas que, sobre la base de los entonces arts. 100 y 235 TCEE (actuales 94 y 308 TCE), se adoptaron inicialmente en este ámbito y que hallaron su justificación en una visión puramente económica de los recursos hídricos. Dejamos para el capítulo siguiente el análisis de la evolución que, en los últimos años, desde finales de los ochenta, se ha producido en este ámbito hacia una consideración de las aguas como recurso natural cuya función ecológica debe preservarse8.

III.1. Los primeros pasos hacia la protección de las aguas frente a la contaminación. La perspectiva económica: la armonización como condición para hacer efectiva la libertad de comercio

Entre las medidas comunitarias adoptadas para la protección de la calidad de las aguas ocupan un lugar destacado las destinadas a la regulación de los vertidos que, como ha señalado MARTÍN MATEO, constituyen "la línea más importante adoptada por la CEE en lo que se refiere a la obtención de una calidad aceptable de las aguas"9. En este apartado realizaremos un examen pormenorizado de las disposiciones aprobadas a nivel comunitario para el control de los vertidos en esta primera etapa. A pesar de tratarse, en muchos casos, de medidas normativas adoptadas hace más de veinte años para hacer frente a esta problemática ambiental, su vigencia -salvo algunas previsiones concretas- se mantiene prácticamente en su totalidad y perdurará hasta que se implante definitivamente la nueva estrategia para controlar la contaminación recogida en la Directiva marco de aguas, una vez agotado el período de aplicación transitorio previsto a estos efectos y que se prolonga, en algunos casos, hasta trece años después de su entrada en vigor.

Con el objetivo de la realización de este análisis, nos centraremos en el estudio de aquellas normas comunitarias que inciden en el régimen de los vertidos, sin entrar a exponer todo el marco jurídico comunitario en materia de aguas10. Partiremos del examen de la regulación de la contaminación de las aguas causada por el vertido de ciertas sustancias peligrosas. A continuación, nos referiremos, aunque brevemente, a las que establecen objetivos de calidad de las aguas, ya que la consecución de estos objetivos, como veremos, en buena medida depende de una aplicación efectiva de las medidas de control previstas en las Directivas sobre vertidos de sustancias peligrosas. Por último, señalaremos otras normas comunitarias que tienen una repercusión significativa en el régimen jurídico de los vertidos, aunque algunas de ellas no tienen como objeto primordial la ordenación de los mismos.

III.2. El control de los vertidos de sustancias peligrosas en el medio acuático de la Comunidad

La prevención de la contaminación de las aguas causada por el vertido de sustancias peligrosas constituye uno de los elementos más elaborados de la normativa comunitaria en materia de aguas11, así como una de sus orientaciones principales12. Ya desde el I Programa de Acción en materia de medio ambiente, la Comunidad mostró un interés especial en el estudio y regulación de determinadas sustancias contaminantes que tuvo continuidad en Programas sucesivos. Así, en 1973, se planteaba ya como objetivo prioritario la regulación de los vertidos de sustancias tóxicas en las aguas superficiales y se explicitaban las acciones a emprender para reducir la contaminación, entre otros ámbitos, en materia de aguas13. En este contexto, la Comunidad adoptó las primeras medidas normativas destinadas a frenar la contaminación causada por determinadas sustancias peligrosas. El punto de partida se encuentra en una Directiva aprobada en el año 1976: la Directiva 76/464/CEE, del Consejo, relativa a la contaminación causada por determinadas sustancias peligrosas vertidas en el medio acuático de la Comunidad14, que puede calificarse como "Directiva marco"15. A ella han proseguido la adopción de una Directiva específica para abordar la problemática de los vertidos en aguas subterráneas, la 80/68/CEE, de 17 de diciembre de 1979, relativa a la protección de las aguas subterráneas contra la contaminación causada por determinadas sustancias peligrosas16, que fija medidas de control más estrictas, debido a las peculiaridades que presenta la contaminación de estas aguas, especialmente vulnerables; de la Directiva 86/280/CEE, de 12 de junio de 1986, que, en buena medida, modifica el sistema recogido en la Directiva 76/464/CEE; y de varias Directivas de desarrollo.

III.2.1. El sistema de control de los vertidos de sustancias peligrosas diseñado por la Directiva marco 76/464/CEE del Consejo, de 4 de mayo de 1976

La Directiva 76/464/CEE del Consejo, de 4 de mayo de 1976, relativa a la contaminación causada por determinadas sustancias peligrosas vertidas en el medio acuático de la Comunidad, "verdadera norma matriz del Derecho Comunitario ambiental de las aguas"17, constituye la primera medida adoptada en el seno de la Comunidad Europea en orden a la regulación de los vertidos en las aguas, en ejecución del I Programa de Acción en materia de Medio Ambiente. Dicha Directiva es particularmente importante por cuanto determina los...

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