Ciudadanía de la Unión y Derechos de protección social comunitaria. Balance y perspectivas del modelo condicional de Solidaridad Social Comunitaria
| Author | Yolanda Sánchez-Urán Azaña |
| Position | Profesora Titular, Acreditada a Catedrática, de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social Universidad Complutense de Madrid |
| Pages | 43-88 |
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YOLANDA SÁNCHEZ-URÁN AZAÑA
Profesora Titular, Acreditada a Cate drática, de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social
Universidad Complutense de Madrid
Revista Española de Derecho Europeo
Octubre - Diciembre 2015
Págs. 43 - 88
CIUDADANÍA DE LA UNIÓN Y DERECHOS
DE PROTECCIÓN SOCIAL COMUNITARIA
Balance y perspectivas del modelo condicional de solidaridad social comunitaria*
SUMARIO: I. LIBERTAD DE CI RCULAC IÓN COMUNI TARIA Y SOLIDA RIDAD. EL PROCESO INACA BADO
HACIA LA INTEGRACIÓN SOCIAL EUROPEA. II. CIUDADANÍA D E LA UNIÓN . UN ESTATU-
TO HETEROGÉNEO. III. DERE CHO A LA PROTECCI ÓN SOCIAL . EN ESPECI AL LA S PRES-
TACIONES DE SUB SISTENCI A DESDE L A PERSPEC TIVA COM UNITARIA . 1. Prestaciones
especiales no contributivas. Coo rdinación y libertad de circulación. 2. Prestaciones asistenciales
y libertad de circulación. I V. CIUDADA NO ECONÓM ICAMENT E ACTIV O Y DERECHO A L AS
PRESTACIONES ASISTENCIALES. V. CIUDADANO E CONÓMICAMENTE NO ACTIVO Y C ON-
DICIONAN TES ECO NÓMICOS DEL D ERECHO A ACC EDER A PRES TACIONES AS ISTENCI A-
LES. 1. Des empleado o parado involuntario. 2. Demandante de empleo. 3. El sólo re sidente
¿económicamente sostenible? VI. CONCLUSIÓN. VII . BIBLIOGRAFÍA CONSULTADA.
* Este estudio se ha realizado en el ma rco del Proyecto de Invest igación DER 2013-45781P,
«La juris prudencia social del TJUE: de la s libertades económicas y profesionale s a la tutela
del trabajador por cue nta ajena».
RESUM EN: El estatuto de Ciuda danía de la Unión
es un concepto abierto, het erogéno y limitado; los
derechos de libertad de circulación y de residencia
siguen aún hoy vinculados a la solvencia econ ó-
mica del ciudadano comunitario y se mantiene
la diferencia entre los económicament e activos y
AB ST R AC T: The Union citizenship is an open,
heterogenous and limited concept . The right of
freedom to movement and the Right of resi-
dence are still linked to the nancial solvency
of EU citizens; and the difference is maintained
between the Economically ac tive and Economi-
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REDE 2015 • 56
I. LIBERTAD DE CIRCULACIÓN COMUNITARIA Y SOLIDARIDAD. EL PROCESO
INACABADO HACIA LA INTEGRACIÓN SOCIAL EUROPEA
En la actualidad no parece resuelto definitivamente, sino en gran medida acre-
centado, el debate político, social y económico y respuesta jurídico-institucional, co-
munitaria y nacional, en torno a l que pudiera describirse como MODELO EUROPEO
DE PROTECCIÓN SOCIAL DER IVADO DE LA CIUDADANÍA DE LA UNIÓN.
El proceso de integración europea se basó inicialmente sólo en la económi-
ca y, en consecuencia, limitaba al reconocimiento de la libertad de circulación de
quienes se trasladan en el ámbito comunitario para realizar una actividad profesio-
nal. Aceptando después los Estados Miembros una pérdida relativa de su soberanía
interna en la configuración del derecho al acceso a sus prestaciones sociales, en
particular, en las que desde la perspectiva de nuestro ordenamiento interno, cabe
definir como prestaciones económicas en los ámbitos de los sistemas nacionales de
Seguridad Social y de Asistencia Social, ese proceso ha ido evolucionando lenta y
restrictivamente hacia la integración social.
Lentamente, porque desde la creación de la CEE había que buscar una solución
consensuada en torno a las que pudieran ser las bases comunes que permitieran
coordinar desde las normas comunitarias los sistemas de protección social inter-
nos, propios de cada uno de los Estados Miembros. Puesto que a éstos, conforme al
Derecho Origina rio y Derivado comunitario, son a quienes corresponde aplicar en su
territorio su propia legislación y reglas internas sobre derechos de protección social
(con fundamento en la regla de unicidad normativa), atendiendo a una doble pers-
pectiva. Subjetiva, esto es, definición de los sujetos «beneficiarios» de esas prestacio-
nes; y objetiva, es decir, determinación de los requisitos de acceso y contenido, con
fundamento en el principio de igualdad de trato por razón de nacionalidad. Desde
Fecha de recepción del original: 14 de julio de 2015.
Fecha de aceptación: 15 de octubre de 2015.
los económicamente no activo s. En especial, en
cuanto al acceso a las pres taciones sociales de
subsistencia. La jurispru dencia del TJUE, años atrás
restrictiva re specto de las medidas legales na cio-
nales tendentes a limitar el derecho a esas pr esta-
ciones de los ciudadanos comunitarios entre otros,
de los que cabe identicar como «demandantes de
empleo», se orienta ahora hacia el que pue de de-
nirse como «modelo limitado o condicionado de
integración social» en la Unión Europea .
PALABRAS CLAVE: Ciudadanía de la Unión; De-
recho de libre circulación; Derecho de residencia;
prestaciones sociales en la Unión Europea; Ciu-
dadanos comunitarios económicamente activos
e inactivos; Demandantes de empleo en la UE .
cally inactive citizens. In par ticular, in access
to Welfare benets. ECJ case law was restricti-
ve years ago regarding thos e designed to limit
the right to those benet s of EU citizens from
other national legal measures, of which can
be identied as «jobseekers». It is now orien-
ted toward which can be dened as «limited or
conditioned Social Integration M odel» in the
European Union.
KEY WORDS: Eur opean Citizenship; Free move-
ment right; Residence right; Welfare benets in
UE; Economic active european citizens; Eco no-
mic inactive european citizens.
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CIUDADANÍA DE LA UNIÓN Y DERECHOS DE PROTECCIÓN SOCIAL…
ambas perspectivas, la evolución ha consistido en ampliar o extender el derecho a la
libertad de circulación, calificado desde las normas comunitarias primigenias y por
la doctrina del TJUE como «libertad o derecho fundamental», a través de la confi-
guración más flexible de los que cabe definir como derivados o instrumentales para
materializ ar efectivamente el derecho a la igualdad y no discriminación por razón de
nacionalidad. Así, en primer lugar, la titula ridad del derecho de residencia se extien-
de progresivamente más allá de los sujetos económicos. Y en segundo lugar, no sólo
se limitan o incluso se eliminan los posibles obstáculos que pudieran restringir la
efectividad de ese derecho, extendiendo los principios derivados de la coordinación
de sistemas nacionales de protección social, sino que también se amplía el derecho
de protección social –derivado de la residencia en los Estados Miembros de quienes
son ciudadanos nacionales de otros–, en su contenido (más allá de las prestaciones
propias de los Sistemas nacionales de Seguridad Social) y en su titular idad (más allá
de quienes generan derecho a las mismas por su contribución económica a través
de su actividad profesional, por cuenta ajena o por cuenta propia). Ampliación que
progresivamente ha ido avanzando hacia la inclusión, si quiera sea limitadamente,
de los ciudadanos económicamente no activos entre los beneficiarios de las presta-
ciones sociales básicas, las denominadas «de subsistencia», establecidas por el or-
denamiento interno del Estado acogida. Ampliación, no obstante, que choca con el
condicionante diríamos absoluto a su derecho de residencia, a saber, que éstos, los
económicamente no activos, dispongan para sí mismos y para los miembros de su
familia de un segu ro de enfermedad que cubra la totalidad de los riesgos en el Estado
miembro de acogida y de recursos o medios económicos suficientes a fin de que no
se conviertan, durante su residencia, «en un a carga excesiva para la asistencia socia l»
de ese Estado. Condicionante que permite graduar el derecho de residencia en el
territorio ese Est ado cuando, no obstante en muchos casos, estas prestaciones se ba-
san en el criterio de residencia como uno de los requisitos para su concesión y ésta,
la residencia, puede convertirse en elemento fundamental en la determinación de la
legislación conforme a la que haya de resolverse los conflictos de normas derivados
de la libre circulación (lex loci domicilis frente a la lex loci laboris).
Los derechos de protección social y, en particular, su configuración y requisitos
de acceso, han evolucionado desde su instrumentalización para conseguir un obje-
tivo económico, el de la integración de mercados entre los Estados Miembros, a un
tránsito consensuado hacia el principio de solidaridad social. Es decir, para, sin per-
der la primacía de la integración económica, avanzar también en la materialización
de ese principio y, en consecuencia, hacia la solidaridad fina nciera entre los Estados.
Proyectándose así en la configuración más o menos común en las legislaciones in-
ternas nacionales de las prestaciones sociales cuya finalidad es otorgar un mínimo
básico o de subsistencia a quienes residen en el territorio de cada Estado Miembro
y sufren un estado de necesidad derivado de la ausencia de recursos económicos
suficientes para su subsistencia y la de su familia. Se podría afirmar que de una
ciudadanía en la UE sólo económica se ha transitado hacia una ciudadanía social
europea limitada o restringida y, en consecuencia, limitado también será el modelo
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