Ciudadanía de la Unión y Derechos de protección social comunitaria. Balance y perspectivas del modelo condicional de Solidaridad Social Comunitaria

• Date: 01 October 2015

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YOLANDA SÁNCHEZ-URÁN AZAÑA

Profesora Titular, Acreditada a Cate drática, de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social

Universidad Complutense de Madrid

Revista Española de Derecho Europeo

Octubre - Diciembre 2015

Págs. 43 - 88

CIUDADANÍA DE LA UNIÓN Y DERECHOS

DE PROTECCIÓN SOCIAL COMUNITARIA

Balance y perspectivas del modelo condicional de solidaridad social comunitaria*

SUMARIO: I. LIBERTAD DE CIRCULACIÓN COMUNITARIA Y SOLIDA RIDAD. EL PROCESO INACA BADO

HACIA LA INTEGRACIÓN SOCIAL EUROPEA. II. CIUDADANÍA DE LA UNIÓN. UN ESTATU-

TO HETEROGÉNEO. III. DERECHO A LA PROTECCIÓN SOCIAL. EN ESPECIAL LAS PRES-

TACIONES DE SUBSISTENCIA DESDE LA PERSPECTIVA COMUNITARIA. 1. Prestaciones

especiales no contributivas. Coo rdinación y libertad de circulación. 2. Prestaciones asistenciales

y libertad de circulación. I V. CIUDADANO ECONÓMICAMENTE ACTIVO Y DERECHO A LAS

PRESTACIONES ASISTENCIALES. V. CIUDADANO E CONÓMICAMENTE NO ACTIVO Y C ON-

DICIONANTES ECONÓMICOS DEL DERECHO A ACCEDER A PRESTACIONES ASISTENCIA-

LES. 1. Desempleado o parado involuntario. 2. Demandante de empleo. 3. El sólo residente

¿económicamente sostenible? VI. CONCLUSIÓN. VII . BIBLIOGRAFÍA CONSULTADA.

* Este estudio se ha realizado en el marco del Proyecto de Invest igación DER 2013-45781P,

«La juris prudencia social del TJUE: de la s libertades económicas y profesionale s a la tutela

del trabajador por cue nta ajena».

RESUMEN: El estatuto de Ciuda danía de la Unión

es un concepto abierto, het erogéno y limitado; los

derechos de libertad de circulación y de residencia

siguen aún hoy vinculados a la solvencia econó-

mica del ciudadano comunitario y se mantiene

la diferencia entre los económicamente activos y

ABSTRACT: The Union citizenship is an open,

heterogenous and limited concept . The right of

freedom to movement and the Right of resi-

dence are still linked to the nancial solvency

of EU citizens; and the difference is maintained

between the Economically ac tive and Economi-

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I. LIBERTAD DE CIRCULACIÓN COMUNITARIA Y SOLIDARIDAD. EL PROCESO

INACABADO HACIA LA INTEGRACIÓN SOCIAL EUROPEA

En la actualidad no parece resuelto definitivamente, sino en gran medida acre-

centado, el debate político, social y económico y respuesta jurídico-institucional, co-

munitaria y nacional, en torno a l que pudiera describirse como MODELO EUROPEO

DE PROTECCIÓN SOCIAL DER IVADO DE LA CIUDADANÍA DE LA UNIÓN.

El proceso de integración europea se basó inicialmente sólo en la económi-

ca y, en consecuencia, limitaba al reconocimiento de la libertad de circulación de

quienes se trasladan en el ámbito comunitario para realizar una actividad profesio-

nal. Aceptando después los Estados Miembros una pérdida relativa de su soberanía

interna en la configuración del derecho al acceso a sus prestaciones sociales, en

particular, en las que desde la perspectiva de nuestro ordenamiento interno, cabe

definir como prestaciones económicas en los ámbitos de los sistemas nacionales de

Seguridad Social y de Asistencia Social, ese proceso ha ido evolucionando lenta y

restrictivamente hacia la integración social.

Lentamente, porque desde la creación de la CEE había que buscar una solución

consensuada en torno a las que pudieran ser las bases comunes que permitieran

coordinar desde las normas comunitarias los sistemas de protección social inter-

nos, propios de cada uno de los Estados Miembros. Puesto que a éstos, conforme al

Derecho Origina rio y Derivado comunitario, son a quienes corresponde aplicar en su

territorio su propia legislación y reglas internas sobre derechos de protección social

(con fundamento en la regla de unicidad normativa), atendiendo a una doble pers-

pectiva. Subjetiva, esto es, definición de los sujetos «beneficiarios» de esas prestacio-

nes; y objetiva, es decir, determinación de los requisitos de acceso y contenido, con

fundamento en el principio de igualdad de trato por razón de nacionalidad. Desde

Fecha de recepción del original: 14 de julio de 2015.

Fecha de aceptación:15 de octubre de 2015.

los económicamente no activos. En especial, en

cuanto al acceso a las prestaciones sociales de

subsistencia. La jurispru dencia del TJUE, años atrás

restrictiva respecto de las medidas legales nacio-

nales tendentes a limitar el derecho a esas pr esta-

ciones de los ciudadanos comunitarios entre otros,

de los que cabe identicar como «demandantes de

empleo», se orienta ahora hacia el que puede de-

nirse como «modelo limitado o condicionado de

integración social» en la Unión Europea .

PALABRAS CLAVE: Ciudadanía de la Unión; De-

recho de libre circulación; Derecho de residencia;

prestaciones sociales en la Unión Europea; Ciu-

dadanos comunitarios económicamente activos

e inactivos; Demandantes de empleo en la UE .

cally inactive citizens. In particular, in access

to Welfare benets. ECJ case law was restricti-

ve years ago regarding those designed to limit

the right to those benets of EU citizens from

other national legal measures, of which can

be identied as «jobseekers». It is now orien-

ted toward which can be dened as «limited or

conditioned Social Integration Model» in the

European Union.

KEYWORDS: European Citizenship; Free move-

ment right; Residence right; Welfare benets in

UE; Economic active european citizens; Econo-

mic inactive european citizens.

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CIUDADANÍA DE LA UNIÓN Y DERECHOS DE PROTECCIÓN SOCIAL…

ambas perspectivas, la evolución ha consistido en ampliar o extender el derecho a la

libertad de circulación, calificado desde las normas comunitarias primigenias y por

la doctrina del TJUE como «libertad o derecho fundamental», a través de la confi-

guración más flexible de los que cabe definir como derivados o instrumentales para

materializ ar efectivamente el derecho a la igualdad y no discriminación por razón de

nacionalidad. Así, en primer lugar, la titula ridad del derecho de residencia se extien-

de progresivamente más allá de los sujetos económicos. Y en segundo lugar, no sólo

se limitan o incluso se eliminan los posibles obstáculos que pudieran restringir la

efectividad de ese derecho, extendiendo los principios derivados de la coordinación

de sistemas nacionales de protección social, sino que también se amplía el derecho

de protección social –derivado de la residencia en los Estados Miembros de quienes

son ciudadanos nacionales de otros–, en su contenido (más allá de las prestaciones

propias de los Sistemas nacionales de Seguridad Social) y en su titular idad (más allá

de quienes generan derecho a las mismas por su contribución económica a través

de su actividad profesional, por cuenta ajena o por cuenta propia). Ampliación que

progresivamente ha ido avanzando hacia la inclusión, si quiera sea limitadamente,

de los ciudadanos económicamente no activos entre los beneficiarios de las presta-

ciones sociales básicas, las denominadas «de subsistencia», establecidas por el or-

denamiento interno del Estado acogida. Ampliación, no obstante, que choca con el

condicionante diríamos absoluto a su derecho de residencia, a saber, que éstos, los

económicamente no activos, dispongan para sí mismos y para los miembros de su

familia de un segu ro de enfermedad que cubra la totalidad de los riesgos en el Estado

miembro de acogida y de recursos o medios económicos suficientes a fin de que no

se conviertan, durante su residencia, «en un a carga excesiva para la asistencia socia l»

de ese Estado. Condicionante que permite graduar el derecho de residencia en el

territorio ese Est ado cuando, no obstante en muchos casos, estas prestaciones se ba-

san en el criterio de residencia como uno de los requisitos para su concesión y ésta,

la residencia, puede convertirse en elemento fundamental en la determinación de la

legislación conforme a la que haya de resolverse los conflictos de normas derivados

de la libre circulación (lex loci domicilis frente a la lex loci laboris).

Los derechos de protección social y, en particular, su configuración y requisitos

de acceso, han evolucionado desde su instrumentalización para conseguir un obje-

tivo económico, el de la integración de mercados entre los Estados Miembros, a un

tránsito consensuado hacia el principio de solidaridad social. Es decir, para, sin per-

der la primacía de la integración económica, avanzar también en la materialización

de ese principio y, en consecuencia, hacia la solidaridad fina nciera entre los Estados.

Proyectándose así en la configuración más o menos común en las legislaciones in-

ternas nacionales de las prestaciones sociales cuya finalidad es otorgar un mínimo

básico o de subsistencia a quienes residen en el territorio de cada Estado Miembro

y sufren un estado de necesidad derivado de la ausencia de recursos económicos

suficientes para su subsistencia y la de su familia. Se podría afirmar que de una

ciudadanía en la UE sólo económica se ha transitado hacia una ciudadanía social

europea limitada o restringida y, en consecuencia, limitado también será el modelo