La codificación del procedimiento administrativo europeo

• Author: Isaac Martín Delgado
• Pages: 164-195

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comunitario», de tal modo que «no supone, en efecto, un cambio o reforma

cualitativa de su concepto, sentido o finalidad, como tampoco de los princi-

pios y estructura que han venido a caracterizar el procedimiento administra-

tivo comunitario» 55, no menos cierto es que se introducen algunas noveda-

des cuantitativamente escasas pero cualitativamente importantes.

Así, junto al argumento generalista de que una Europa fuerte requiere

una Administración fuerte dotada de una organización moderna que permi-

ta cumplir con eficacia, transparencia, independencia y responsabilidad las

misiones confiadas por el Tratado 56, a lo largo de su articulado podemos

encontrar: determinaciones concretas que deben ser respetadas en todo pro-

cedimiento administrativo, principalmente las relacionadas con los derechos

fundamentales reconocidos en la Carta; valores genéricos que ejercen su

influencia sobre el procedimiento a la hora de ser configurado por el Dere-

cho derivado (igualdad, transparencia); y límites expresamente establecidos,

que actúan como condiciones a toda regulación ulterior del procedimiento

(subsidiariedad, proporcionalidad, respeto del contenido esencial de los de-

rechos fundamentales) 57.

A todo ello nos referiremos más adelante. Lo que importa destacar ahora

es que, tras el fracaso en el proceso de ratificación del Tratado Constitucio-

nal y la incertidumbre inicial sobre el contenido del que finalmente ha sido

el Tratado de Lisboa, la continuidad que supone éste respecto de aquél en

relación con la cuestión que nos ocupa pone de manifiesto que finalmente

las instituciones políticas de la Unión y los propios Estados miembros han

visto necesario afrontar una regulación del procedimiento administrativo a

nivel europeo.

II. LA CODIFICACIÓN DEL PROCEDIMIENTO

ADMINISTRATIVO EUROPEO

1. Planteamiento de la cuestión

El procedimiento administrativo, entendido como forma de la actuación

de la Administración europea, necesita, pues, de un conjunto de normas,

55 «Acto y Procedimiento Administrativo...», op. cit., p. 8. El propio autor señala que ha de

reconocerse, no obstante, que el Tratado Constitucional creaba un entorno proclive a un mayor pro-

tagonismo del procedimiento administrativo en el ámbito europeo.

56 Vid. La reforma de la Comisión. Libro Blanco. Parte I, COM (2000) 200, 5 de abril, p. 3.

57 seguimos con ello la triple distinción de niveles de intensidad —concretas determinaciones,

valores y limitaciones— que pueden encontrarse en las Constituciones nacionales respecto de la

normativa sobre procedimiento administrativo que propone E. sc h m i d t -ab m a N N , «El procedimiento

administrativo...», op. cit., pp. 325-326.

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HACIA UnA n ORMA EUROPEA DE PROCEDIMIEn TO ADMIn IsTRATIVO 165

reglas y principios que lo regulen, en atención a las finalidades que debe

perseguir y a las funciones que ha de cumplir.

La Unión Europea ha ido paulatinamente configurándose como un sis-

tema político cada vez más similar al de un Estado. Estando lejos aún de

ser una verdadera unión política de carácter federal, no menos cierto es que

la presencia de los actos de la Unión en la vida ordinaria de los ciudadanos

europeos —que ha llegado ya a ser mayor que la de los propios actos inter-

nos— hace que resulte cada vez más necesario evitar la dispersión y tender

a la uniformidad. Y es indudable que el procedimiento administrativo es «el

vehículo idóneo para la armonización de la aplicación del Derecho Comuni-

tario por parte de los Estados miembros» 58.

En cierto modo, podría establecerse un paralelismo entre algunos de

los Estados europeos tales como España, Austria, Alemania o Italia que,

a finales del siglo x i x y a lo largo del xx , han procedido a la elaboración

de una Ley de Procedimiento Administrativo Común y, con ello, a situar

el procedimiento administrativo entre las instituciones fundamentales del

propio Derecho Administrativo. Efectivamente, desde hace algún tiempo,

en el ámbito de la Unión Europea está surgiendo cada vez con más fuerza

un poder público europeo con mayor alcance ejecutivo y, en consecuencia,

con una más amplia influenciaen la esfera subjetiva del ciudadano. Por esta

razón, podría afirmarse que el paso lógico que debe darse en este momento

es el dado en los Estados miembros mencionados, esto es, la regulación de la

institución procedimental a través de la configuración de un procedimiento

tipo o, al menos, de una serie de reglas que deba respetar toda Administra-

ción —europea o nacional— en aplicación del Derecho europeo 59. En otras

palabras, al igual que en los sistemas jurídicos nacionales el procedimiento

ha pasado de ser simplemente la forma de la actuación administrativa a ser

un instrumento para la consecución de los fines públicos exigidos por el or-

denamiento, para la adecuada ponderación de los intereses en juego, para el

correcto ejercicio de la discrecionalidad administrativa y para la resolución

anticipada de conflictos, y ha adquirido de este modo una función propia de

carácter autónomo, en el ámbito de la Unión la progresiva expansión de la

Administración y de la afectación de la actividad administrativa a los parti-

culares conducirá a este mismo resultado, haciendo por ello más necesaria

la existencia de una disciplina general del procedimiento.

58 H. C. röh L , «El procedimiento administrativo y la Administración “compuesta” de la Unión

Europea», en J. ba r N é s (ed.), La transformación del procedimiento administrativo, op. cit., p. 118.

59 Muy interesante en este sentido es el artículo de M. sha P i r O , en el que equipara la situación

de los Estados Unidos en el momento de proceder a dictar su Administrative Procedure Act con la que

está atravesando la Unión Europea, llegando a la conclusión de que debe plantearse en este segundo

ámbito el debate sobre la codificacióndel procedimiento administrativo, «Codification of Adminis-

trative Law: The Us and the Union», European Law Journal, núm. 1, 1996, pp. 26-47.

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Ha de tenerse en cuenta, además, que en el ordenamiento jurídico eu-

ropeo, a diferencia de lo que ocurre en los ordenamientos internos, no todo

acto administrativo es susceptible de ulterior recurso —administrativo o ju-

risdiccional— por parte de los particulares; por esta razón, el procedimiento

se convierte especialmente en este ámbito en elemento fundamental para

garantizar a los ciudadanos la tutela —en el sentido de adecuada pondera-

ción— de los intereses implicados en el asunto, algo que, indudablemente,

debe surtir efectos a la hora de configurar los principios por los que ha de

guiarse el procedimiento administrativo europeo 60.

Junto con ello, una idea es clara: desde el momento en que cada vez

son más amplios los ámbitos sectoriales en los que el centro decisional se

encuentra en Bruselas en lugar de en la capital de cada Estado miembro 61,

mayor es el interés de éstos por la transparencia y la participación 62.

De esta manera, «la actividad administrativa origina la Administración

europea» 63; es decir, el aumento de la actividad administrativa a nivel euro-

peo hace cada vez más urgente la existencia de normas que regulen el ejer-

cicio de la misma a través del procedimiento. Además, competencia legisla-

tiva y competencia ejecutiva, en cierto modo, caminan unidas: la ampliación

de la primera implica, aún indirectamente, la ampliación de la segunda.

s on numerosos los argumentos que han sido utilizados por distintos au-

tores para defender y justificar la necesidad de proceder a la codificació

del procedimiento administrativo en el ámbito de la Unión Europea 64: el

60 De ahí también que se reivindique en este trabajo una mayor influencia del derecho de bue-

na administración sobre la configuración de los procedimientos administrativos. En este sentido, J.

sc h wa r z e afirma que «las mejoras en el procedimiento administrativo ayudan al objetivo de mejorar

la protección normativa», en tanto en cuanto que «si los intereses de las personas implicadas en los

procedimientos se encuentran protegidos mediante el correspondiente procedimiento administrativo,

la necesidad de la subsiguiente protección judicial resulta menos urgente», European Administrative

Law..., op. cit., pp. 1178-1179.

61 En palabras de M. P. ch i t i , «la expansión de la Administración comunitaria aparece co-

nectada a la progresiva configuración del ordenamiento comunitario como sistema complejo, con

funciones que, cada vez más, se refierena las personas, físicas y jurídicas, de los Estados miembros»,

Derecho Administrativo Europeo..., op. cit., p. 181.

62 «si estás “dentro” no te interesa la participación y la transparencia; eso es lo que interesa a

quienes están “fuera” [...]. Pero si estás comenzando a sentirte “fuera”, la participación y la transpa-

rencia se transforman de repente en algo más interesante», M. sh a P i rO , «Codification of Adminis-

trative Law...», op. cit., p. 43.

63 La expresión es de J. A. Fu e N t e ta J a , La Administración Europea..., op. cit., p. 419.

64 Entre los trabajos más significat vos se encuentran los siguientes: C. har L O w , «Codification

of EC Administrative Procedures? Fitting the Foot to the s hoe or the shoe to the Foot», European

Law Journal, núm. 1, 1996; G. d e L L a ca N a N e a , «From judges to legislators? The codification of EC

Administrative Procedures in the field of s tate aids», Rivista Italiana di Diritto Pubblico Comuni-

tario, núm. 62, 1995, y M. sh a P i r O , «Codification of Administrative Law..., op. cit. Recientemente,

se ha pronunciado igualmente en sentido favorable O. mir, «La codificación del procedimiento ad-

ministrativo...», op. cit., pp. 73 y ss., y A. si m O N at i , quien, después de analizar la jurisprudencia del

Tribunal de Justicia y el Tribunal de Primera Instancia sobre los principios del procedimiento admi-

nistrativo, entiende la codificación sería la meta de ese camino iniciado en los años cincuenta, P ro-

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