Comisión Europea contra Reino de España.

• Jurisdiction: European Union
• Court: Court of Justice (European Union)
• ECLI: ECLI:EU:C:2025:885
• Docket Number: C-250/24
• Date: 13 November 2025

ARRÊT DE LA COUR (septième chambre)

13 novembre 2025 (*)

« Manquement d’État – Transport ferroviaire – Directive 2012/34/UE – Article 4, paragraphe 2 – Indépendance de gestion du gestionnaire de l’infrastructure – Conseils d’administration des gestionnaires de l’infrastructure composés en grande partie d’agents de l’État – Nominations et révocations soumises au pouvoir discrétionnaire de l’État »

Dans l’affaire C‑250/24,

ayant pour objet un recours en manquement au titre de l’article 258 TFUE, introduit le 10 avril 2024,

Commission européenne, représentée par MM. J. L. Buendía Sierra et P. A. Messina, en qualité d’agents,

partie requérante,

contre

Royaume d’Espagne, représenté par M^me A. Pérez-Zurita Gutiérrez, en qualité d’agent,

partie défenderesse,

LA COUR (septième chambre),

composée de M. F. Schalin (rapporteur), président de chambre, MM. M. Gavalec et Z. Csehi, juges,

avocat général : M. D. Spielmann,

greffier : M. A. Calot Escobar,

vu la procédure écrite,

vu la décision prise, l’avocat général entendu, de juger l’affaire sans conclusions,

rend le présent

Arrêt

1 Par sa requête, la Commission européenne demande à la Cour de constater que :

– premièrement, en n’ayant pas introduit de réforme permettant de garantir l’autonomie de gestion de l’entidad pública empresarial Administrador de Infraestructuras Ferroviarias (ci-après « ADIF »), de l’entidad pública empresarial ADIF-Alta Velocidad (ci-après « ADIF-Alta Velocidad ») et de l’entidad pública empresarial RENFE-Operadora (ci-après « Renfe ») par rapport à l’État ;

– deuxièmement, en n’ayant pas effectivement mis en œuvre un système de tarification opérationnel conforme aux règles et aux principes de la directive 2012/34/UE du Parlement européen et du Conseil, du 21 novembre 2012, établissant un espace ferroviaire unique européen (JO 2012, L 343, p. 32), et,

– troisièmement, en n’ayant pas intégré dans la décision de la direction générale de planification et d’évaluation du réseau ferroviaire, du 29 juillet 2021, portant publication de l’accord conclu avec le gestionnaire de l’infrastructure ferroviaire (ADIF-Alta Velocidad) pour la durabilité économique des infrastructures ferroviaires incluses dans son réseau, pour la période 2021-2025 (ci-après l’« accord conclu entre le ministère des Transports et ADIF-Alta Velocidad »), la modification nécessaire à la transposition correcte de l’article 30, paragraphes 1 et 3, de cette directive,

le Royaume d’Espagne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 4, paragraphe 2, de l’article 5, paragraphe 3, sous b), de l’article 29, paragraphe 1, de l’article 30, paragraphes 1 et 3, de l’article 31, paragraphes 2, 3, 7 et 8, de l’article 33 en ce qui concerne les annexes I et II, ainsi que de l’article 36 de ladite directive.

Le cadre juridique

Le droit de l’Union

2 L’article 3 de la directive 2012/34, intitulé « Définitions », dispose :

« Aux fins de la présente directive, on entend par :

“entreprise ferroviaire”, toute entreprise à statut privé ou public et titulaire d’une licence conformément à la présente directive, dont l’activité principale est la fourniture de prestations de transport de marchandises et/ou de voyageurs par chemin de fer, la traction devant obligatoirement être assurée par cette entreprise ; ce terme recouvre aussi les entreprises qui assurent uniquement la traction ;

[...] »

3 Les articles 4 et 5 de cette directive figurent dans la section I, intitulée « Indépendance de gestion », du chapitre II de celle-ci. Cet article 4, intitulé « Indépendance des entreprises ferroviaires et des gestionnaires de l’infrastructure », énonce, à son paragraphe 2 :

« Tout en respectant le cadre de tarification et de répartition et les règles spécifiques établies par les États membres, le gestionnaire de l’infrastructure est responsable de son organisation, de sa gestion et de son contrôle interne. »

4 L’article 5 de la même directive, intitulé « Gestion des entreprises ferroviaires selon des principes commerciaux », prévoit, à son paragraphe 3 :

« Eu égard aux lignes directrices de politique générale arrêtées par chaque État membre et compte tenu des plans ou contrats nationaux [...], les entreprises ferroviaires sont en particulier libres :

[...]

b) de contrôler la fourniture et la commercialisation des services et d’en fixer la tarification ;

[...] »

5 L’article 29 de la directive 2012/34, intitulé « Établissement et recouvrement des redevances », dispose, à son paragraphe 1 :

« Les États membres mettent en place un cadre pour la tarification, tout en respectant l’indépendance de gestion prévue à l’article 4.

Sous réserve de cette condition, les États membres établissent également des règles de tarification spécifiques ou délèguent ce pouvoir au gestionnaire de l’infrastructure.

Les États membres veillent à ce que les documents de référence du réseau contiennent le cadre de tarification et les règles de tarification ou renvoient à un site Internet sur lequel le cadre de tarification et les règles de tarification sont publiés.

Le gestionnaire de l’infrastructure détermine et perçoit la redevance pour l’utilisation de l’infrastructure conformément au cadre de tarification et aux règles de tarification établis.

Sans préjudice de l’indépendance de gestion prévue à l’article 4 et pour autant que ce droit ait été directement conféré par le droit constitutionnel avant 15 décembre 2010, le Parlement national peut avoir le droit d’examiner et, au besoin, de revoir le niveau des tarifs fixés par le gestionnaire de l’infrastructure. Un tel réexamen assure que les redevances sont conformes à la présente directive ainsi qu’au cadre de tarification et aux règles de tarification établis. »

6 L’article 30 de cette directive, intitulé « Coût de l’infrastructure et comptabilité », est libellé comme suit :

« 1. Le gestionnaire de l’infrastructure, tout en respectant les exigences en matière de sécurité et en maintenant et améliorant la qualité de service de l’infrastructure, est encouragé par des mesures d’incitation à réduire les coûts de fourniture de l’infrastructure et le niveau des redevances d’accès.

[...]

3. Les États membres mettent en vigueur les mesures d’incitation visées au paragraphe 1 par le contrat visé au paragraphe 2, par des mesures réglementaires, ou par une combinaison de mesures d’incitation visant à réduire les coûts dans le contrat et le niveau des redevances par des mesures réglementaires.

[...] »

7 Aux termes de l’article 31 de la même directive, intitulé « Principes de tarification » :

« [...]

2. Les États membres exigent du gestionnaire de l’infrastructure et de l’exploitant d’installation de service qu’ils fournissent à l’organisme de contrôle toute information nécessaire sur les redevances imposées afin de permettre à ce dernier d’assumer ses fonctions au sens de l’article 56. À cet égard, le gestionnaire de l’infrastructure et l’exploitant d’installation de service sont en mesure de prouver aux entreprises ferroviaires que les redevances d’utilisation de l’infrastructure et des services réellement facturées à l’entreprise ferroviaire en application des articles 30 à 37 sont conformes à la méthodologie, aux règles et, le cas échéant, aux barèmes définis dans le document de référence du réseau.

3. Sans préjudice des paragraphes 4 ou 5 du présent article ou de l'article 32, les redevances perçues pour l’ensemble des prestations minimales et pour l’accès à l’infrastructure reliant les installations de service sont égales au coût directement imputable à l’exploitation du service ferroviaire.

Avant le 16 juin 2015, la Commission adopte des mesures présentant les modalités de calcul du coût directement imputable à l’exploitation du service ferroviaire. Ces actes d’exécution sont adoptés selon la procédure d’examen visée à l’article 62, paragraphe 3.

Le gestionnaire de l’infrastructure peut décider de s’adapter progressivement aux modalités pendant une période de quatre ans maximum après l’entrée en vigueur de ces actes d’exécution.

[...]

7. La redevance imposée pour l’accès aux voies dans le cadre des installations de service visées à l’annexe II, point 2, et la fourniture de services dans ces installations, ne dépasse pas le coût de leur prestation majoré d’un bénéfice raisonnable.

8. Si les services énumérés à l’annexe II, points 3 et 4, comme prestations complémentaires et connexes ne sont proposés que par un seul fournisseur, la redevance imposée pour un tel service ne dépasse pas le coût de la prestation majoré d’un bénéfice raisonnable.

[...] »

8 L’article 33 de la directive 2012/34, intitulé « Réductions », prévoit :

« 1. Sans préjudice des articles 101, 102, 106 et 107 [TFUE] et nonobstant le principe des coûts directs défini à l’article 31, paragraphe 3, de la présente directive, toute réduction consentie sur les redevances perçues auprès d’une entreprise ferroviaire par le gestionnaire de l’infrastructure, pour une prestation de service quelle qu’elle soit, remplit les critères énoncés au présent article.

2. À l’exception du paragraphe 3, les réductions sont limitées à l’économie réelle de coût administratif réalisée par le gestionnaire de l’infrastructure. Pour déterminer le niveau de réduction, il ne peut être tenu compte des économies déjà intégrées dans la redevance perçue.

3. Les gestionnaires de l’infrastructure peuvent instaurer des systèmes de réductions s’adressant à tous les utilisateurs de l’infrastructure et qui accordent, pour des flux de circulation déterminés, des réductions limitées dans le temps afin d’encourager le développement de nouveaux services ferroviaires, ou des réductions favorisant l’utilisation de lignes considérablement sous-utilisées.

4. Les réductions ne peuvent porter que sur des redevances perçues pour une section déterminée de l’infrastructure.

5. Des systèmes de réductions similaires s’appliquent aux services similaires. Les systèmes de réductions sont appliqués de manière non discriminatoire à toutes les...