Commission Interpretative Communication - Freedom to provide services and the general good in the insurance sector

• Published date: 16 February 2000
• Official Gazette Publication: Official Journal of the European Communities, C 43, 16 February 2000

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32000Y0216(01)

Comunicazione interpretativa della Commissione - Libera prestazione dei servizi e interesse generale nel settore delle assicurazioni

Gazzetta ufficiale n. C 043 del 16/02/2000 pag. 0005 - 0027

COMUNICAZIONE INTERPRETATIVA DELLA COMMISSIONE

Libera prestazione dei servizi e interesse generale nel settore delle assicurazioni

(2000/C 43/03)

Le terze direttive 92/49/CEE e 92/96/CEE(1) del Consiglio hanno completato l'istituzione del mercato unico nel settore delle assicurazioni, introducendo un regime di autorizzazione unica e di vigilanza finanziaria esclusiva sull'impresa di assicurazione da parte dello Stato membro in cui questa ha la sua sede sociale (Stato membro d'origine). L'autorizzazione rilasciata dallo Stato membro d'origine consente all'impresa di assicurazione di esercitare le proprie attività assicurative ovunque nella Comunità europea, sia in regime di libero stabilimento, vale a dire aprendo agenzie o succursali in tutti gli Stati membri, sia in regime di libera prestazione di servizi. Nell'esercitare le proprie attività in un altro Stato membro, l'impresa di assicurazione deve rispettare le condizioni alle quali, per ragioni di interesse generale, tali attività devono essere esercitate nello Stato membro ospitante. In virtù del regime istituito dalle direttive, la vigilanza finanziaria sulle attività esercitate dall'impresa di assicurazione, comprese quelle esercitate in regime di stabilimento o di libera prestazione di servizi, è sempre di competenza esclusiva dello Stato membro d'origine dell'impresa di assicurazione considerata.

Dialogando con numerosi operatori economici, la Commissione ha potuto rendersi conto che permangono ancora incertezze sull'interpretazione del campo di applicazione delle norme del trattato e delle disposizioni delle direttive sulle assicurazioni, in particolare per quanto riguarda concetti fondamentali come la libera prestazione dei servizi e l'interesse generale. In numerosi casi, queste divergenze si traducono nell'applicazione da parte delle autorità di vigilanza di misure o sanzioni nei confronti delle imprese di assicurazione che intendono esercitare la propria attività nel mercato interno, ovvero nell'imposizione di obblighi o condizioni per l'esercizio di tale attività sul loro territorio. Le imprese di assicurazione si trovano di fronte ad una grande mancanza di chiarezza, e quindi ad un'incertezza del diritto, per quanto riguarda sia il regime applicabile alla loro attività nei vari Stati membri, sia il contenuto dei prodotti che intendono offrire. Tali divergenze nuocciono gravemente alla piena efficacia dei meccanismi istituiti dalle terze direttive e sono quindi tali da dissuadere talune imprese di assicurazione dal valersi delle libertà instaurate dal trattato, di cui le terze direttive devono appunto agevolare l'esercizio, e ostacolano pertanto la libera circolazione dei servizi di assicurazione nell'Unione. Queste divergenze impediscono inoltre agli assicurati di avere accesso alle imprese di assicurazione della Comunità europea ed alla gamma completa di prodotti assicurativi esistenti nel mercato interno per scegliere quello più adeguato alle proprie esigenze in termini di copertura e di prezzo.

Nella sua comunicazione al Consiglio del 28 ottobre 1998(2) sui servizi finanziari, elaborata dietro richiesta del Consiglio europeo di Cardiff del giugno 1998, la Commissione ha individuato le divergenze interpretative delle disposizioni comunitarie e l'incertezza del diritto che esse comportano come uno dei fattori che impediscono un adeguato funzionamento del mercato unico dei servizi finanziari. Il Consiglio europeo di Colonia del 4 giugno 1999 ha espresso il proprio sostegno al Piano d'azione(3) presentato dalla Commissione a seguito delle discussioni svoltesi in seno al gruppo di rappresentanti personali dei ministri delle Finanze, presieduto dalla Commissione, avallando anche le proposte e le priorità indicate. In tale Piano d'azione l'adozione di una comunicazione interpretativa della Commissione sulla libera prestazione dei servizi e l'interesse generale nel settore delle assicurazioni è segnalata come obiettivo prioritario per contribuire all'effettivo funzionamento del mercato interno.

La presente comunicazione interpretativa rappresenta il contributo della Commissione alla riflessione da essa svolta in merito alle questioni inerenti alla libera prestazione dei servizi (Prima parte) e all'interesse generale (Seconda parte) nel settore delle assicurazioni, alla luce specialmente delle terze direttive 92/49/CEE e 92/96/CEE del Consiglio sulle assicurazioni.

Hanno partecipato a tale riflessione gli Stati membri, (in particolare in seno al Comitato delle assicurazioni ed al Gruppo tecnico d'interpretazione per l'applicazione delle direttive sulle assicurazioni), gli operatori privati, il Parlamento europeo e il Comitato economico e sociale.

Prima dell'adozione del Piano d'azione, la Commissione ha pubblicato nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee un progetto di comunicazione(4) che ha segnato l'avvio di un'ampia consultazione. In seguito a tale pubblicazione la Commissione ha ricevuto numerosi contributi da parte di tutti gli ambienti interessati (Stati membri, associazioni di assicuratori e di intermediari, imprese di assicurazione, organizzazioni dei consumatori, studi legali, ecc.). Essa ha inoltre organizzato audizioni delle parti interessate.

La Commissione ritiene auspicabile richiamare e sistematizzare i principi che disciplinano il diritto di stabilimento e la libera prestazione di servizi, quali sono stati enucleati dalla Corte di giustizia, e riflettere sulla loro applicazione alle terze direttive sulle assicurazioni(5). Tale interpretazione si basa sulle disposizioni del trattato, sui testi delle direttive comunitarie in materia di assicurazione e sulla giurisprudenza della Corte di giustizia, che ha elaborato numerosi principi essenziali per il rispetto delle libertà di stabilimento e di prestazione di servizi(6).

Con la pubblicazione della presente comunicazione interpretativa, la Commissione persegue un obiettivo di trasparenza e di chiarificazione delle norme comunitarie che è suo compito far rispettare. In tal modo, la Commissione offre a tutte le parti interessate, amministrazioni nazionali, operatori economici e consumatori, uno strumento di riferimento che precisa l'opinione della Commissione in merito al quadro giuridico nel cui ambito possono essere esercitate le attività assicurative.

Le interpretazioni e le riflessioni contenute nella presente comunicazione, che riguardano esclusivamente i problemi specifici del settore assicurativo(7), non hanno la pretesa di contemplare tutti i casi suscettibili di presentarsi nell'ambito del funzionamento del mercato interno delle assicurazioni, limitandosi a considerare soltanto i più frequenti o i più probabili.

É opportuno precisare fin d'ora che le interpretazioni contenute nella presente comunicazione non rappresentano necessariamene le interpretazioni, spesso molto divergenti, degli Stati membri e non potrebbero di per sé dar luogo ad alcun obbligo nuovo a loro carico.

Esse non pregiudicano del resto ulteriori interpretazioni della Commissione in merito ai principi di stabilimento e di libera prestazione di servizi alla luce dell'evoluzione delle tecnologie di telecomunicazione e della loro applicazione nelle attività assicurative. La politica della Comunità europea relativa alla società dell'informazione e al commercio elettronico elaborata a livello comunitario è finalizzata a promuovere lo sviluppo dei servizi della società dell'informazione e la loro circolazione tra gli Stati membri e, in particolare, il commercio elettronico(8). Lo sviluppo del commercio elettronico per lo svolgimento di attività assicurative e finanziarie dovrebbe assumere un'importanza maggiore e, a lungo termine, modificare i meccanismi di distribuzione dei prodotti assicurativi nella Comunità europea. L'attuale quadro normativo del mercato unico delle assicurazioni è fondato su meccanismi che non tengono conto dell'impiego di queste nuove tecnologie per l'esercizio delle attività assicurative nel mercato unico, e non è escluso che in futuro si rendano necessari in quest'ambito ulteriori lavori. A tale proposito, la proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio concernente la vendita a distanza di servizi finanziari ai consumatori(9) fornirà un quadro giuridico armonizzato adeguato per le operazioni effettuate a distanza con i consumatori, contribuendo ad incrementare l'impiego delle nuove tecnologie di comunicazione a distanza, come Internet.

È evidente che queste interpretazioni della Commissione non pregiudicano l'interpretazione che la Corte di giustizia delle Comunità europee, competente in ultima istanza a interpretare il trattato e il diritto derivato, potrebbe essere indotta a dare in ordine alle questioni trattate.

I. LIBERA PRESTAZIONE DEI SERVIZI E DIRITTO DI STABILIMENTO NELLE DIRETTIVE SULLE ASSICURAZIONI

A. DEMARCAZIONE FRA DIRITTO DI STABILIMENTO E LIBERA PRESTAZIONE DEI SERVIZI(10)

1. Libera prestazione dei servizi

a) Carattere temporaneo

Gli articoli 49 e seguenti del trattato istituiscono il principio della libera circolazione dei servizi. Tale principio ha acquistato efficacia diretta e incondizionata alla scadenza del periodo transitorio(11). Esso attribuisce agli interessati dei diritti che le autorità nazionali devono rispettare e tutelare rendendo inapplicabile qualsiasi disposizione contraria di diritto interno, che si tratti di disposizioni legislative o amministrative, compresi atti amministrativi individuali e concreti(12).

Va ricordato che, secondo la giurisprudenza della Corte di giustizia, la libera prestazione di servizi può comportare uno spostamento del prestatore nello Stato membro della prestazione, caso contemplato dall'articolo...