COMMUNICATION FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT AND THE COUNCIL TOWARDS A REFORM OF THE COMMON EUROPEAN ASYLUM SYSTEM AND ENHANCING LEGAL AVENUES TO EUROPE

• Celex Number: 52016DC0197
• Published date: 06 April 2016
• Subject Matter: Immigration and asylum policy

COMISIÓN EUROPEA

Bruselas, 6.4.2016

COM(2016) 197 final

COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO Y AL CONSEJO

HACIA UNA REFORMA DEL SISTEMA EUROPEO COMÚN DE ASILO Y UNA MEJORA DE LAS VÍAS LEGALES A EUROPA

La migración ha sido y seguirá siendo en las próximas décadas una de las cuestiones decisivas para Europa. Las tendencias subyacentes en materia de desarrollo económico, cambio climático, globalización de los transportes y las comunicaciones, guerra e inestabilidad en las regiones vecinas apuntan a que la gente seguirá intentando entrar en Europa en busca de refugio, una vida mejor o el reencuentro con sus familiares cercanos. Los países europeos no cejarán en su empeño por cumplir su compromiso moral y jurídico con quienes necesitan protección frente a la guerra y la persecución. Además, al hilo de su evolución demográfica, tendrán que aprovechar las oportunidades y las ventajas de atraer cualificaciones y talentos extranjeros.

Como parte de su respuesta continua a la actual crisis de migración y refugiados, la Comisión presentó el 10 de febrero un informe 1 sobre las acciones prioritarias adoptadas de conformidad con la Agenda Europea de Migración 2 a fin de abordar el reto inmediato de restablecer el orden en la ruta del Mediterráneo Oriental/los Balcanes Occidentales. A raíz de las reuniones del Consejo Europeo de los días 18 y 19 de febrero y 17 y 18 de marzo, y de la reunión de jefes de Estado o de Gobierno de 7 de marzo 3 , la Comisión continuará prestando apoyo a los Estados miembros con miras a la puesta en práctica de todos los elementos acordados para atajar los flujos incontrolados de migración irregular, proteger nuestras fronteras exteriores y salvaguardar la integridad del espacio Schengen, en particular las decisiones en materia de reubicación, los puntos críticos y medidas para garantizar los retornos y readmisiones, garantizando al mismo tiempo el acceso efectivo a los procedimientos de asilo para las personas que necesitan protección internacional.

Aplicar la normativa actual y mejorar el funcionamiento de los instrumentos y mecanismos existentes es esencial para recuperar el control de la situación actual. No obstante, al mismo tiempo, tal y como se señala en las conclusiones del Consejo Europeo de 18 y 19 de febrero y de 17 y 18 de marzo 4 , es el momento de avanzar en la reforma del marco actual de la UE a fin de garantizar una política de asilo humana y eficiente. Se observan carencias estructurales y deficiencias importantes en el diseño y la aplicación de la política europea de asilo y migración, que la crisis ha puesto de manifiesto. Ha llegado el momento de que la UE cree los instrumentos necesarios para gestionar mejor los flujos migratorios a medio y largo plazo, con arreglo al enfoque establecido en la Agenda Europea de Migración.

El objetivo global es pasar de un sistema que por su diseño o por una aplicación deficiente asigna una responsabilidad desproporcionada a determinados Estados miembros y alienta los flujos migratorios irregulares e incontrolados a otro más justo que ofrezca itinerarios seguros y ordenados hacia la UE a los nacionales de países terceros necesitados de protección o que puedan contribuir al desarrollo económico de la UE. La UE necesita un sistema sólido y eficaz para una gestión de la migración sostenible de cara al futuro que sea justo tanto para las sociedades de acogida y los ciudadanos de la UE como para los nacionales de terceros países y los países de origen y de tránsito. Para que funcione, este sistema debe ser integral y estar basado en los principios de responsabilidad y solidaridad.

En los últimos meses se han dado pasos significativos para atajar de manera decidida la migración irregular y gestionar las fronteras exteriores de la UE de manera más eficiente. Es esencial que la propuesta de Reglamento sobre la Guardia Europea de Fronteras y Costas 5 sea adoptada de aquí a junio, de modo que pueda entrar en funcionamiento durante el verano. Avanza igualmente la aplicación de los Planes de Acción contra el tráfico ilícito de migrantes 6 y en materia de retorno 7 , habiendo intensificado su trabajo en este ámbito todas las agencias y todos los Estados miembros pertinentes.

Pero la reducción de los flujos irregulares hacia y dentro de Europa y la protección de nuestras fronteras exteriores solo pueden realizarse efectivamente si abordamos el fenómeno migratorio en una perspectiva amplia e integral: esto significa que necesitamos al mismo tiempo reforzar vías seguras y legales hacia Europa, mejorar el uso y la aplicación de los instrumentos vigentes en materia de migración legal, reforzar el Sistema Europeo Común de Asilo y proseguir la lucha contra las causas últimas de la migración. Si queremos mejorar nuestro modo de gestionar la migración, hemos de hacer todo lo que esté en nuestras manos para atraer las cualificaciones y los talentos que necesitaremos en el futuro y para aprovechar los beneficios de la migración, garantizando la integración efectiva y la participación en la sociedad de acogida de todos, ya sean refugiados o migrantes legales.

Junto con las demás medidas derivadas de la Agenda Europea de Migración, la presente Comunicación expone las medidas que deben tomarse en pos de una política europea de asilo más humana, justa y eficiente, así como de una mejor gestión de la política de migración legal.

I. Hacia una política común de asilo sólida y sostenible

I.1 Flaquezas inherentes del Sistema Europeo Común de Asilo en tiempos de crisis migratoria

La llegada incontrolada y a gran escala de migrantes y solicitantes de asilo en 2015 no solo ha puesto presión en los sistemas de asilo de muchos Estados miembros, sino también en el Sistema Europeo Común de Asilo en su conjunto. El Sistema Europeo Común de Asilo se compone de un marco jurídico que abarca todos los aspectos del proceso de asilo y un organismo de apoyo —la Oficina Europea de Apoyo al Asilo (EASO)—, que tiene por misión respaldar la aplicación del marco jurídico y facilitar la cooperación práctica entre los Estados miembros. La crisis ha puesto de manifiesto deficiencias en la concepción y aplicación del sistema, y de las «disposiciones de Dublín» en particular.

El Reglamento de Dublín 8 establece los criterios y mecanismos para determinar qué Estado miembro es responsable del examen de una solicitud de protección internacional. Quienes solicitan protección o ya la han obtenido no tienen derecho a elegir el Estado miembro en el que desean asentarse. Si el Estado miembro en el que presentan su solicitud los solicitantes de asilo no es el responsable para tramitarla, deben ser trasladados al Estado miembro responsable.

El sistema de Dublín no fue concebido para garantizar un reparto de responsabilidad sostenible en relación con los solicitantes de asilo en toda la UE, una deficiencia que ha quedado de manifiesto en la actual crisis. En la práctica, el principal criterio para determinar quién es responsable del examen de las solicitudes de asilo en la UE es la entrada irregular a través del territorio de un Estado miembro. La lógica de este criterio se basaba en la premisa de que debía establecerse una vinculación entre la asignación de responsabilidades en el ámbito del asilo y el respeto por parte de los Estados miembros de sus obligaciones en materia de protección de la frontera exterior. Sin embargo, la capacidad para controlar efectivamente las entradas irregulares en la frontera exterior depende, en cierta medida, de la cooperación con terceros países. Además, la experiencia de los últimos años ha demostrado que, especialmente en situaciones de afluencia masiva a lo largo de rutas migratorias específicas, el actual sistema hace recaer la responsabilidad, por ley, para la gran mayoría de los solicitantes de asilo, en un número limitado de Estados miembros concretos, una situación que podría tensar las capacidades de cualquier Estado miembro. Esto explica asimismo en parte por qué en los últimos años ha ido en aumento el incumplimiento de las normas de la UE. Los migrantes también se niegan a menudo a presentar solicitudes de asilo o a cumplir las obligaciones de identificación en el Estado miembro de la primera llegada, y posteriormente se desplazan al Estado miembro en el que desean instalarse y solicitan asilo allí. Estos movimientos secundarios se han saldado con la presentación de un gran número de solicitudes de asilo en Estados miembros que no son los del primer punto de entrada, una situación que, a su vez, ha llevado a varios Estados miembros a restablecer los controles en las fronteras interiores para gestionar la afluencia.

Pero ya antes de la crisis actual se habían registrado graves deficiencias en la aplicación del Reglamento de Dublín, de modo que, incluso con una aplicación más eficiente y estricta de la normativa por parte de todos los Estados miembros y con medidas adicionales para evitar los movimientos secundarios, es altamente probable que el sistema actual siga siendo insostenible ante una presión migratoria continuada 9 . Entre los problemas planteados cabe destacar las dificultades a la hora de obtener y acordar pruebas que determinen la responsabilidad de un Estado miembro para examinar la solicitud de asilo, con el consiguiente aumento del número de denegaciones de solicitudes para aceptar el traslado de los solicitantes. Aun cuando los Estados miembros aceptan las solicitudes de traslado, solo en torno a una cuarta parte de estos casos acaban en traslados efectivos, pues una vez realizados, son frecuentes los casos de movimientos secundarios de vuelta al Estado miembro desde el que se procedió al traslado. La eficacia del sistema se ve además menoscabada por las normas actuales que establecen una transferencia de responsabilidad entre los Estados miembros transcurrido un determinado tiempo. Así, si un...