Estudio comparado de los modelos francés, español y alemán de justicia administrativa

AutorProf. Dr. Santiago Rosado Pacheco
Páginas247-269

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I La fundamentación constitucional de los modelos francés, alemán y español de justicia administrativa
A) Francia

Una de las características más destacables del Derecho público francés consiste en fundamentarse sobre un concepto amplio de Constitución. En efecto, el concepto de Constitución en Francia incluye el texto constitucional de 4 de octubre 1958 (Vª República), la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 26 de agosto de 1789, los Preámbulos constitucionales, los Principios Fundamentales de las Leyes de la República y los Principios Generales de Derecho extraídos por el Consejo Constitucional.

La existencia de la jurisdicción administrativa no está regulada de manera expresa en la Constitución de 1958, a diferencia de lo que ocurre en los modelos constitucionales español y alemán. El reconocimiento de la independencia de la jurisdicción administrativa y su consagración constitucional ha sido un largo y lento proceso que tiene tres momentos decisivos: a) el poder judicial no puede juzgar a la Administración (Ley de 16 y 24 de agosto de 1790, Título II, Art. 131 y Decreto de 16 Fructidor III, artículo único); b) el juez administrativo es el juez de la Administración (Ley de 24 de mayo de 1872); c) el reconocimiento constitucional del juez administrativo y su competencia (Decisión del Consejo Constitucional de 22 de julio de 1980 " Leyes de validación de actos administrativos", y Decisión de 32 de enero de 1987 "Consejo de la Competencia").

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En consecuencia el fundamento constitucional de la jurisdicción administrativa en Francia se encuentra situado en el reconocimiento de los Principios Fundamentales de las Leyes de la República, según la formula utilizada por la Constitución de 1946 como homenaje a la obra liberal de la IIIª República2, extraídos por el Consejo Constitucional, en el sentido de que compete a la jurisdicción administrativa, su misma existencia y su independencia, la anulación o las reformas de las decisiones adoptadas por las autoridades que ejercen el poder ejecutivo, a diferencia de los jueces del Poder Judicial que encuentran su fundamento en el Art. 64 de la Constitución (aunque la separación entre autoridades administrativas y judiciales no tiene, en sí mismo, valor constitucional).

Esta fundamentación constitucional pone de manifiesto una concepción rígida de la regla de la separación de poderes, cuyo precedente más remoto se encuentra en el Edicto de Saint-Germain de 1641 mediante el que se prohíbe al Poder judicial conocer de los asuntos: "qui peuvent concerner l'État, administration ou gouvernement d'icelui que nous réservons à notre personne seule", es decir, al Rey, asistido por el Consejo Real.

Este enfoque se ha consolidado en la idea de que el juzgar a la Administración pública es administrar, sin intervenciones en las atribuciones de la autoridad, ya que se trata de una manifestación de las prerrogativas del poder ejecutivo, ejercidas en nombre de la soberanía nacional y del interés general, por lo que una intervención judicial en este ámbito se presenta como susceptible de contrariar la libertad de acción de la Administración3.

De acuerdo con lo expuesto, el criterio constitucional material francés de la jurisdicción administrativa consiste en que el control de los actos, en su sentido jurídico más amplio, de la Administración pública corresponde al juez administrativo, imponiéndose, por ello, la necesidad de regular los conflictos (negativos o positivos) entre el juez administrativo y el poder judicial por el Tribunal de Conflictos (Ley de 24 de mayo de 1872), compuesto paritariamente por miembros del Consejo de Estado y por miembros del Tribunal Supremo (Tribunal de Casación) bajo la presidencia del Ministro de Justicia.

Este principio fundamental al que se ha aludido no posee ninguna referencia a los derechos e intereses de los ciudadanos, pero debe ser completado por otro principio fundamental extraído por el Consejo Constitucional, también con valor constitucional, "el respeto de los derechos a la defensa"4 y el principio del "derecho a los recursos jurisdiccionales", entendido como un derecho a acudir a la justicia, con referencia expresa al Art. 16 de la Declaración de Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789 (garantía de los derechos)5.

Desde otro punto de vista, tampoco forman parte de la competencia de la jurisdicción administrativa, los temas correspondientes a la competencia del Consejo Constitucional francés, esto es, los relativos al ejercicio del sufragio, los referentes al estatuto de ciertos mandatos elec-Page 249tivos, los referentes al ejercicio de los poderes excepcionales del Art. 16 de la Constitución (de naturaleza consultiva), y los que tocan al control de constitucionalidad de ciertos textos legales distinguiéndose un control obligatorio (para leyes orgánicas y reglamentos parlamentarios) y un control facultativo (para la defensa de la reserva reglamentaria -la défense du domaine réglementaire-, el control de conformidad de las leyes ordinarias, los convenios internacionales)6.

La regulación de la jurisdicción administrativa se encuentra en el Código de justicia administrativa que, a su vez, cuenta con una primera parte legislativa y una segunda parte reglamentaria. Sus normas, aunque con sucesivas modificaciones, arrancan con el Decreto legislativo (ordonnance législative) de 31 de julio de 1945 y el Decreto 30 de julio de 1963, así como el Decreto Ley de 30 de septiembre de 1953 y el Decreto de 28 de noviembre de 1953, la ley de reforma del contencioso administrativo de 31 de diciembre de 1987, habiéndose realizado una última modificación por Decreto de 24 de junio de 2003.

B) República Federal de Alemania

El origen de la jurisdicción contencioso administrativa en la República Federal de Alemania se encuentra en el Siglo XIX, por un lado en una Ley del Land de Baden de 1863, y, por otro, en el asunto Rudolf v. Gneist (1872) que puso las bases del sistema prusiano de la jurisdicción contencioso administrativa, entendida sólo como vía de control de la Administración mediante otros medios7, aunque estableciéndose ya una organización jurisdiccional diferenciada de la justicia ordinaria8, construida sobre un catálogo de competencias que tiene por objeto un acto administrativo concreto.

El fundamento constitucional de la jurisdicción contencioso administrativa se sitúa unánimemente y de forma expresa en el Art. 19, párrafo 4, frase 1 de la Ley fundamental (GG)9, entendido como "el derecho a la vía judicial", debiéndose subrayar que, además, este fundamento está regulado dentro del régimen constitucional de los Derechos Fundamentales, por lo cuál, además de estar sometido a reserva de ley (excluyendo, en principio, toda regulación mediante reglamentos), se encuentra dentro de un régimen muy cualificado. Este enfoque prima la consideración de la jurisdicción contencioso-administrativa como un sistema garantista a favor del ciudadano, es decir, desde una perspectiva de protección de los derechos10. La diferencia con el sistema francés es radical, ya que en Alema-Page 250nia no hay nada parecido a la expresión francesa "juzgar a la Administración es administrar", aunque al final el resultado garantista en Francia se consiga a través de una Jurisprudencia ampliatoria del Consejo Constitucional ("derecho a acudir a la justicia" extraído del Art. 16 de la Declaración de los Derechos del Hombre y el Ciudadano).

Este fundamento central de la jurisdicción contencioso administrativa alemana se completa con la regulación contenida en la Ley Fundamental (GG) sobre "El Poder Judicial" (Arts. 92 a 104), marcándose otra diferencia muy caracterizada con el derecho francés, ya que se otorga la competencia a jueces y tribunales independientes enmarcados en un poder constitucional diferente al Poder Ejecutivo, es decir, el Poder Judicial.

El derecho fundamental alemán "a la vía judicial contra el poder público" se concreta, a través de una cláusula general, en la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (WwGO) dictada el 21 de enero de 1960 (con sucesivas reformas) que, en su Art. 40, apartado 1, frase 1ª, establece: "La vía judicial contencioso administrativa está abierta para todos los litigios de derecho público que no son de naturaleza constitucional, en la medida en que estos litigios no estén expresamente atribuidos por una ley federal a otra jurisdicción".

De acuerdo con esta regla, para que exista competencia de la jurisdicción contencioso administrativa el litigio debe tratar de un asunto jurídico-público, es decir, un asunto en que exista ejecución por parte del poder público de las normas de derecho público, por lo que las relaciones de derecho privado del poder público están excluidas de la competencia de la jurisdicción contencioso administrativa. Además, se entiende por "poder público" la autoridad que actúa bajo normas de derecho...

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