El sistema competencial de la Unión Europea en materia económica

• Author: Josu de Miguel Bárcena
• Pages: 61-81

Contenidos

• 1. Gobierno de la economía y competencias en la UE: el planteamiento convencional y la importancia de los objetivos.
• 2. El reparto de competencias en materia económica entre la UE y los Estados miembros: niveles de articulación.
• 3. El gobierno de la economía y la coordinación de competencias: la singularidad federal.

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1. Gobierno de la economía y competencias en la UE: el planteamiento convencional y la importancia de los objetivos

Señalábamos en el capítulo segundo, que los problemas de reparto de poder entre el nivel europeo y los Estados miembros no son interpretables en una lógica de tensión, más propia de los sistemas federales estatales⁷¹, sino que tienen que ser contextualizados en un modelo global de aproximación multinivel⁷². En torno a la idea de Constitución compuesta se han producido infinidad

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de contribuciones, aunque la más original y terminada es la del profesor Ingolf Pernice⁷³. No es casualidad que tal interpretación doctrinal surgiera tras el Tratado de Ámsterdam, punto culminante de la reforma que según ya se ha descrito, propició la integración de las Constituciones nacionales y de los Tratados comunitarios en una misma “Unión constitucional” .

De este modo, parece evidente que los distintos niveles institucionales (nacional y europeo) no pueden considerarse ni espacios separados ni confrontados, sino que actúan en una interrelación recíproca que se inserta en una estructura jurídica contextual . Los estudiosos del derecho público europeo han puesto especial énfasis en los conflictos materiales y ordinamentales que han ido surgiendo en la última década en torno a esta concepción . Se ha trabajado, en este sentido, en aquellos elementos que en los distintos niveles contienen mandatos que se proyectan recíprocamente sobre el orden constitucional del otro, configurando lo que podríamos calificar como una “metaconstitucionalidad” que opera en sentido recíproco, y que ayuda a generar una estabilidad política común⁷⁴.

Sin embargo, los conflictos y su resolución se han limitado prácticamente a las tensiones producidas en el ámbito de los derechos fundamentales, y más tardíamente, tras la última sentencia polémica del Tribunal Constitucional

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alemán, al reparto competencial entre la UE y los Estados miembros⁷⁵.

Probablemente, el primero de los elementos fundamentales de la construcción del la actual UE es el de atribución de competencias concretas o singulares cedidas por los Estados miembros en los sucesivos Tratados . Por esta razón, el Tratado de la Unión Europea (en adelante TUE) señala en su artículo 5 .1 que “La delimitación de las competencias de la Unión se rige por el principio de atribución”⁷⁶. De acuerdo al criterio doctrinal dominante, tal principio significaría que la UE debe contar para la adopción de cada acto jurídico con el correspondiente fundamento jurídico, sea expreso o cuando menos deducible en sede interpretativa del derecho comunitario, permaneciendo por tanto residualmente en los Estados miembros todas las demás competencias resultantes de las correspondientes Constituciones nacionales .

El TFUE, particularmente sus art . 2 .3 y 5 .1, deja claro que el gobierno económico de la Unión y de los Estados miembros ha de ser sustantiva y objetivamente respetuoso con determinados principios rectores y basado en la estrecha coordinación de las políticas nacionales en lo que respecta al mercado interior y la consecución de los objetivos macroeconómicos comunes establecidos en

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el art . 3 TUE⁷⁷. Ciertamente, mientras una primera lectura del art . 2 .3 TFUE puede dejar dudas al respecto, al señalar que “Los Estados miembros coordinarán sus políticas económicas y de empleo según las modalidades establecidas en el presente Tratado, para cuya definición la Unión dispondrá de competencia”, lo cierto es que al analizar el contenido de los arts . 120 y 121 TFUE, la doctrina ha llegado a la conclusión de que formalmente las políticas económicas pertenecen a la esfera estatal, ya que en principio aquellos sólo asignan a las instituciones comunes la coordinación y supervisión de las referidas políticas, pudiendo para ello, como mucho, dictar recomendaciones y orientaciones⁷⁸. Como veremos, coordinar, supervisar u orientar parecen adquirir un significado muy distinto en el constitucionalismo europeo que en el constitucionalismo estatal .

Y es que la realidad de la reciente crisis mundial, con especial impacto en Europa, ha demostrado que los Estados miembros ya no pueden ejercer de una manera más o menos autónoma sus competencias en materia de política económica . El discurso político que describe a las economías nacionales como economías intervenidas, no carece totalmente de sentido . Los españoles (y por ende

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griegos, irlandeses, portugueses e italianos) sabemos mucho de esto, pues tras sucesivos dramas de fin de semana en Bruselas, el Consejo Europeo y la propia Comisión han ido señalando en los dos últimos años cuáles eran los cambios que tendría que abordar nuestra economía para salvar su credibilidad frente al ataque especulativo exterior: reducción radical del déficit, mediante la rebaja de los salarios a los funcionarios y la paralización de los estímulos al crecimiento, reforma del mercado laboral para rebajar el coste de producción, transformación del actual sistema de pensiones y privatizaciones generalizadas .

Estos hechos ponen en cuestión el concepto de atribución de competencias, dando un nuevo significado a los conceptos de “coordinación” y “definición”, particular-mente en lo referido a la política económica . Weiler ya había advertido, en su análisis primigenio de la jurisprudencia del TJUE durante la década de 1970, que la tensión entre criterios materiales, fundamentalmente contenidos en la parte que regula las políticas de la Unión, y funcionales, vinculados a la definición de las misiones y los objetivos de ésta, dificultaba la actuación del principio de atribución como instrumento de distribución competencial⁷⁹.

Es cierto que en todos los sistemas federales –sobre todo si tomamos el estadounidense como referencia– la distribución formal del poder ha ido manteniendo su importancia constitucional mientras el sistema socieconómico evolucionaba . En la práctica, sin embargo, podría parecer más bien que el principio de atribución de competencias

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ha estado supeditado a valores superiores y se apela a él como un medio útil para alcanzar otros objetivos de la federación . Cada vez que la distribución de poder se ha convertido en un obstáculo para el logro de tales aspiraciones, ha sido sacrificado en beneficio de una perspectiva que podemos denominar como funcional, donde la dicotomía entre el centro y la periferia no está tan clara⁸⁰.

En el ámbito comunitario, este planteamiento transforma lo que tradicionalmente podrían denominarse como extralimitaciones competenciales de la UE en una extensión prácticamente ilimitada de la capacidad de decisión de la misma . Transformación que se deriva del reconocimiento por parte de los Tratados de competencias funcionales o en base a objetivos de la propia UE, cuya proyección, por consiguiente, no se circunscribe a una concreta y delimitada materia, sino que, por el contrario, son tan amplias y extensas como fuese necesario para la consecución o cumplimiento de los objetivos comunitarios de que en cada caso se trate . Esta es la razón por la que algunos autores como Lenaerts o Weiler, al analizar las mutaciones competenciales de la década de 1970, señalaban que “ya no hay núcleo de soberanía que los Estados miembros puedan invocar, como tal, frente a la Comunidad”⁸¹.

Independientemente de los cambios introducidos por el Tratado de Lisboa, antes citados, es el propio sistema comunitario de distribución competencial el que

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permite la ampliación de la capacidad de decisión comunitaria en detrimento de la estatal, lo que resulta ya no incontrolable sino promovido por el propio TJUE . Aunque el TFUE contenga un sistema de distribución competencial que introduce un modelo de lista o catálogo material, lo cierto es que la prevalencia del derecho comunitario (transmutada en primacía) y el peso de los objetivos funcionales (art . 3 TUE) siguen siendo elementos decisivos en la relación Estados-UE⁸². La compleja realidad política y económica supranacional hace imposible dividir las materias en compartimentos estancos y muy difícil suponer que los Tratados pretendan eludir la existencia de solapamientos regulatorios derivados del ejercicio de competencias distintas .

¿Cómo se traduce todo este confuso panorama en la distribución de competencias en materia económica entre el Estado y la UE? Entre nosotros, Maestro Buelga, que aplica la idea de constitución material a las relaciones que se producen entre la constitución económica nacional y los Tratados comunitarios, ha evidenciado que el criterio funcionalista y su conexión con los objetivos generales de la UE, tiene una fuerza absorbente capaz de condicionar el reparto de competencias entre aquella y los Estados miembros . El funcionalismo es un criterio flexible que ha opera-do como un mecanismo de adaptación de los poderes de los distintos niveles de actuación de gobierno, al momento

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de la integración económica europea . El problema, según dicho autor, es que el objetivo preferente es la construcción del mercado y la estabilidad monetaria, lo que final-mente subordina los elementos políticos de la articulación económica a criterios puramente técnicos y a veces irracionales, como tendremos ocasión de comprobar⁸³.

Por ello, algunos autores como Guarino prefieren hablar, cuando se trata de calificar las interacciones económicas entre los Estados y la UE, de eurosistema . En el eurosistema, marco jurídico-político en el cual se desarrollan las economías de los países del euro, lo importante no es la categorización, sino la disposición institucional y material que permite conectar las competencias...