Competencias
| Author | VÍctor M. Sánchez (Dir.) - Maria Julia Barceló |
| Pages | 79-90 |
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Las competencias que ejerce la UE son competencias de atribución. Los estados miembros, mediante el TUE, han cedido a la UE el ejercicio de ciertas competencias normativas, ejecutivas o judiciales. El principio de atribución de competencias delimita, en general, la capacidad de actuación de la UE. La cesión del ejercicio de competencias que hoy ejerce la Unión se ha hecho de manera progresiva y no de un solo golpe. Cada momento de reforma de los tratados originarios ha conllevado un incremento de las competencias transferidas a la Unión.
Con respecto al pilar comunitario, uno de los problemas más importantes del TCE es que no hay una disposición concreta donde se delimiten las competencias comunitarias en relación con las que retienen los estados, como es frecuente ver en las constituciones de los estados federales o autonómicos. El art. 3 TCE sólo enumera genéricamente las materias que pueden dar lugar al ejercicio de competencias comunitarias, pero no define su alcance con relación a la competencia que todavía retienen los estados miembros. Este alcance se tiene que ir buscando por todo el articulado de los tratados constitutivos, como las teselas de un mosaico, para completar el marco competencial actual. Resuelta esta cuestión, tres principios generales pretenden informar el ejercicio de las competencias comunitarias para dotar de racionalidad al conjunto. Se trata de los principios de subsidiariedad, de proporcionalidad y de cooperación leal.
La Declaración nº 23 del Tratado de Niza (2001) incluyó la explicación del reparto de competencias entre los estados y las Comunidades como uno de los objetivos de la reforma para la Conferencia Intergubernamental del 2004. El primer resultado, el Tratado de la Constitución europea (2004), aclaraba las competencias por medio de una categorización de la naturaleza de las competencias que ejercería la Unión y las materias a que se refiere cada una. El Tratado de Lisboa (2007) mantienePage 80prácticamente sin variaciones esta regulación que quedaría recogida en el Título I del TUE, ‘Categorías y ámbitos de competencias de la Unión’ (arts. 2-6).
El derecho comunitario es claro a la hora de explicitar la naturaleza última de las competencias de las Comunidades. El art. 5.1 TCE dice expresamente que:
La Comunidad actuará dentro de los límites de las competencias que le atribuye el presente Tratado y de los objetivos que éste le asigna.
Se pueden ver preceptos concordantes en el art. 2 in fine del TUE, en el art.3.1 TCE y en el art. 2 TCEEA. Tamaña reiteración muestra la cautela con la que los estados quieren que la Unión se comporte a la hora de interpretar sus poderes. La UE y las Comunidades sólo disponen de las competencias —implícitas o explícitas— cedidas por los estados y para su ejercicio orientado al cumplimiento de los objetivos correspondientes. Esta manera de entender la naturaleza de las competencias de la Unión limita las capacidades concretas de actuación de cada institución comunitaria (la Comisión, el Consejo, el Parlamento, el TJCE, etcétera). El TCE, sin embargo, contiene algunos pasadizos que conducen a estancias competenciales no claramente visibles en el texto del tratado y de amplitud incierta. Una de las vías legales previstas para estirar las competencias de las Comunidades es el art. 308 TCE que permite la irrogación a la comunidad de ciertas competencias subsidiarias. Según esta disposición:
Cuando una acción de la Comunidad resulte necesaria para lograr, en el funcionamiento del mercado común, uno de los objetivos de la Comunidad, sin que el presente Tratado haya previsto los poderes de acción necesarios al respecto, el Consejo, por unanimidad, a propuesta de la Comisión y previa consulta al Parlamento Europeo, adoptará las disposiciones pertinentes.
En la historia de la CE no han faltado ejemplos de aplicación de esta base legal para expandir las competencias de las Comunidades, algunos más controvertidos que otros. Ilustrativamente, antes de que entrara en vigor el Acta Única Europea en 1987, el Tratado de la CEE no contenía ninguna base jurídica específica que permitiera adoptar medidas relativas a la protección del medio ambiente. Esto hizo que el art. 308 TCE (entonces art. 235 TCEE) se convirtiera, en solitario o conjuntamente con otros preceptos (el antiguo art. 100 TCEE, actual art. 94 TCE), en una base habilitadora invocada como fundamento ju-Page 81rídico para desarrollar normas que contuvieran elementos de protección del medioambiente. Aquella legislación fue el embrión de una incipiente política de medioambiente no recogida explícitamente en los tratados hasta la entrada en vigor del Acta Única Europea.
Así, la Directiva 70/157/CEE del Consejo, de 6 de febrero de 1970, relativa a la aproximación de las legislaciones de los estados miembros sobre el nivel sonoro admisible y el dispositivo de escape de los vehículos de motor (DO 1970, L 42/16) o la Directiva 79/409/CEE del Consejo, de 2 de abril de 1979, relativa a la conservación de los pájaros silvestres (DO 1979, L 103/1), se adoptaron invocando el antiguo art. 235 TCEE, es decir, el actual art. 308 TCE. La interpretación amplia de los tratados efectuada vino facilitada por otro elemento que limita el alcance del art. 308 TCE. Las acciones a las que alude el art. 306 TCE (antiguo 235 TCEE) requieren el voto unánime de los miembros del Consejo. La intromisión de la Comunidad en una competencia reservada en principio a los estados queda siempre bajo el control político de todos y cada uno de ellos.
Los arts. 94 y 95 TCE también permiten aprobar directivas u otras medidas, respectivamente, para: i) aproximar las legislaciones de los estados miembros que tengan una incidencia directa con respecto a la creación o el funcionamiento del mercado común; ii) o que tengan como objetivo esta creación y este funcionamiento, cuando no se hayan previsto poderes específicos con esta finalidad.
No conviene perder de vista, sin embargo, que la invocación de cualquiera de estas bases jurídicas para agrandar las competencias comunitarias, no resulta inocente en varios aspectos. Puede, en efecto, abrir a la Comunidad nuevos horizontes de actuación no previstos claramente en los tratados, pero también enmascarar la intención de limitar el campo de operatividad del método comunitario en la medida en que fuerzan a la adopción de decisiones por unanimidad en el Consejo (arts. 308 y 94 TCE) y limitan la participación del Parlamento Europeo (no sucede así con el art. 95 TCE que remite al procedimiento de adopción de decisiones por el procedimiento de codecisión).
No es de extrañar por ello, que la existencia de estos procedimientos decisorios divergentes haya dado lugar a varios pronunciamiento del TJCE sobre la corrección de la base jurídica utilizada para la adopción de distintas medidas de acción medioambiental. El Caso Dióxido de Titanio sentó los parámetros para la selección correcta de la base...
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