Composizione e funzionamento di Consiglio e Consiglio europeo nel Trattato di Lisbona

• Author: Ugo Draetta
• Position: Ordinario di Diritto internazionale nell'Università Cattolica del sacro Cuore di Milano
• Pages: 7-22

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1. Il Trattato firmato a Lisbona il 13 dicembre 2007 modifica il Trattato sull'Unione europea (qui di seguito "TUE") e il Trattato che istituisce la Comunità europea, il quale ultimo assume anche il nuovo nome di Trattato sul funzionamento dell'Unione europea (qui di seguito "TFUE")¹. Il Trattato di Lisbona, tra le varie innovazioni rispetto ai testi precedenti, modifica profondamente le norme relative alla composizione ed al funzionamento del Consiglio europeo e del Consiglio, ponendo interessanti interrogativi relativamente alla loro natura giuridica. Il Consiglio europeo diventa, in particolare, una delle "istituzioni" dell'UE (v. art. 13, par. 1, 2º comma, TUE) insieme al Parlamento europeo, al Consiglio, alla Commissione, alla Corte di giustizia dell'UE, alla Banca centrale europea e alla Corte dei conti, con tutte le conseguenze che questo comporta circa l'applicabilità al Consiglio europeo delle norme che fanno riferimento in generale alle "istituzioni" (ad esempio, gli articoli 265, 340, 341 e 342 TFUE).

Le innovazioni introdotte dal Trattato di Lisbona relativamente alla composizione e al funzionamento del Consiglio europeo e del Consiglio erano già in parte contenute nel Trattato che adotta una Costituzione per l'Europa, firmato a Roma il 29 ottobre 2004 e successivamente abbandonato. Negli intendimenti dei Page 8 redattori dei Trattati tali innovazioni avrebbero dovuto costituire la risposta all'esigenza di rendere più efficiente il processo decisionale dell'UE, esigenza che si era fatta sempre più pressante a partire dal Trattato di Nizza.

Nell'esposizione che seguirà procederemo all'esame di tutte le norme del Trattato di Lisbona relative alla composizione ed al funzionamento del Consiglio europeo e del Consiglio, senza limitarci a quelle di nuova istituzione e senza distinguere tra quelle già contenute nel Trattato che adotta una Costituzione per l'Europa e quelle che non lo erano. In altre parole, ci porremo nell'ottica di chi si accosta alle problematiche concernenti la composizione e il funzionamento di Consiglio europeo e Consiglio esclusivamente sulla base del testo del Trattato di Lisbona. Limiteremo, quindi, al minimo i riferimenti relativi all'evoluzione sto- rica di tali norme a seguito delle varie revisioni dei Trattati che si sono succedute, incluso il testo di Nizza attualmente in vigore, evoluzione che, per ragioni di brevità, viene data per acquisita.

2. Il Consiglio europeo ha il compito di dare all'UE "gli impulsi necessari al suo sviluppo e ne definisce gli orientamenti e le priorità politiche necessarie", come stabilisce l'art. 15, par. 1, TUE. Il suo ruolo è, quindi, essenzialmente di indirizzo politico, tanto che, in coerenza con tale ruolo, la norma precisa che il Consiglio europeo "non esercita funzioni legislative". Esso rappresenta la definitiva istituzionalizzazione di una pratica di riunioni periodiche tra i capi di Stato o di governo, iniziata con i c.d. Vertici, al fine di fornire nuovi indirizzi politici all'attività dell'UE, una volta realizzati gli obiettivi previsti dai Trattati originari. Il primo di tali Vertici fu quello di Parigi del 1961. Con la riunione di Parigi del 9 dicembre 1974, i Vertici cambiarono la propria denominazione in Consiglio europeo, denominazione poi formalizzata dall'Atto Unico europeo. Da quel momento, il Consiglio europeo ha svolto un ruolo crescente di propulsione per l'attività dell'UE, specie attraverso le "conclusioni della Presidenza", emesse alla fine di ciascuna riunione, aventi di regola carattere generale e programmatico, ma a volte anche abbastanza specifiche.

Il Consiglio europeo è composto dai capi di Stato o di governo degli Stati membri (formula che tiene conto dei casi, come la Francia, in cui una stessa persona ricopre le due cariche), dal suo Presidente e dal Presidente della Commissione. L'Alto rappresentante dell'Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza, figura introdotta dal Trattato di Lisbona, partecipa ai lavori del Consiglio europeo, ma non ne fa parte (art. 15, par. 2, TUE). Il Presidente del Parlamento europeo può essere eventualmente invitato alle riunioni per essere ascoltato (art. 235, par. 2, TFUE).

Il Presidente del Consiglio europeo è eletto da quest'ultimo a maggioranza qualificata per un mandato di due anni e mezzo, rinnovabile una sola volta. Egli non può esercitare un mandato nazionale, in modo da essere in condizione di svolgere le sue funzioni a tempo pieno. Il Consiglio europeo può porre fine al mandato del suo Presidente per impedimento o colpa grave (art. 15, par. 5, TUE). La durata del mandato del Presidente, insieme con l'incompatibilità con un mandato nazionale, costituiscono una delle novità più importanti introdotte Page 9 dal testo di Lisbona rispetto alle norme vigenti che prevedono la rotazione semestrale della Presidenza tra i vari capi di Stato o di governo. Il Parlamento europeo non è in alcun modo coinvolto nella nomina o nella sostituzione del Presidente del Consiglio europeo.

Il Presidente del Consiglio europeo non è gerarchicamente superiore rispetto agli altri membri, ma è piuttosto un primus inter pares. Le sue funzioni, indicate dall'art. 15, par. 6, TUE, sono essenzialmente di carattere procedurale o strumentale all'attività dell'intero Consiglio europeo. Egli, infatti, (a) convoca, preside ed anima le riunioni del Consiglio europeo, (b) assicura la preparazione e la continuità dei suoi lavori, (c) si adopera per facilitare il raggiungimento del consenso al suo interno, (d) presenta al Parlamento europeo una relazione dopo ciascuna delle sue riunioni. Inoltre, egli assicura la rappresentanza esterna dell'UE nell'ambito della politica estera e di sicurezza comune, fatte salve le prerogative dell'Alto rappresentante dell'Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza. Tuttavia occorrerà aspettare gli sviluppi della prassi per vedere se il Presidente del Consiglio europeo, forte della durata potenzialmente quinquennale del suo mandato, nonché della natura esclusiva dello stesso rispetto a mandati nazionali, finirà con il ritagliarsi di fatto degli spazi operativi che vadano al di là delle previsioni dei Trattati.

Il Consiglio europeo si riunisce in genere due volte a semestre, su convocazione del Presidente, ma vi possono essere riunioni straordinarie in qualsiasi momento. Le sue delibere sono in genere adottate secondo il metodo del consenso, che non prevede votazioni formali da parte dei suoi membri, salvo che non sia previsto diversamente dai Trattati.

In effetti, i Trattati prevedono molti casi in cui il Consiglio europeo procede, invece, a votazione, la quale può avere luogo all'unanimità, a maggioranza qualificata, o a maggioranza semplice. Ê importante sottolineare che, nei casi di votazione, né il Presidente del Consiglio europeo, né il Presidente della Commissione partecipano al voto (art. 235, par. 1, 2º comma, TFUE). Questa mancata partecipazione ha una sua logica nel caso di votazioni a maggioranza qualificata, dato che la relativa procedura si riferisce, come vedremo, a percentuali di Stati membri e di popolazione di tali Stati, le quali non potrebbero essere applicabili ai due individui in questione. La ratio dell'esclusione dal voto di tali individui sfugge, invece, per i casi di votazioni all'unanimità o a maggioranza semplice, salvo ritenere che essi abbiano di fatto uno status inferiore rispetto a quello degli altri membri del Consiglio europeo. In ogni modo, è lecito affer- mare che, quando procede a votazione e data la mancata partecipazione al voto dei due individui in questione, il Consiglio europeo è a pieno titolo un organo collegiale di Stati, nel senso che l'individuo che partecipa alle riunioni non lo fa a titolo individuale, ma in rappresentanza dello Stato di appartenenza, cui spetta il seggio in tale organo.

Quanto all'unanimità, essa è richiesta per delibere di particolare importanza, come, per esempio, per la constatazione di una grave e persistente violazione, da parte di uno Stato membro, dei valori di cui all'art. 2 TUE (art. 7, par. 2, TUE), per la composizione del Parlamento europeo (art. 14, par. 2, 2º comma, TUE), Page 10 per la modifica del numero dei membri della Commissione e il sistema di rotazione per la loro nomina (art. 17, par. 5, 1º e 2º comma, TUE e art. 244 TFUE), nell'ambito dell'azione esterna dell'UE (art. 22, par. 1, 3º comma, TUE), della politica estera e di sicurezza comune (art. 24, par. 1, 2º comma, TUE e art. 37 TUE), della politica di sicurezza e di difesa comune (art. 42, par. 2, TUE), per le procedure semplificate di revisione dei Trattati (art. 48, par. 6, 2º comma, TUE e art. 48, par. 7, 4º comma, TUE), per l'effettività del recesso di uno Stato membro (art. 50, par. 3, TUE), per l'estensione dei compiti della Procura europea (art. 86, par. 4, TFUE).

Vi sono poi casi in cui è previsto che il Consiglio europeo decida a maggio ranza qualificata, ad esempio, come abbiamo appena visto, per l'elezione del suo Presidente. Citiamo anche i casi della proposta al Parlamento europeo di un candidato per la carica di Presidente della Commissione e della nomina dell'intera Commissione (art. 17, par. 7, 1º e 3º comma, TUE), delle decisioni sulle formazioni del Consiglio (art. 236 TFUE) o della nomina dell'Alto rappresentante dell'Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza (art. 18, par. 1, TUE). In tali casi, valgono per il Consiglio europeo le stesse regole per il calcolo della maggioranza qualificata previste per le decisioni del Consiglio da adottarsi con la stessa maggioranza (art. 235, par. 2, 2º comma, TFUE). Ne parleremo in dettaglio più avanti, in sede di trattazione dei sistemi di voto del Consiglio, anche perché, dato lo scarso numero di decisioni a maggioranza qualificata che il Consiglio europeo può adottare, l'importanza della procedura di voto a maggioranza qualificata è molto maggiore per il Consiglio. Il richiamo alle regole sulla maggioranza qualificata...