Comunicación de la Comisión — Directrices por las que se proporciona un concepto común del término «daño medioambiental» tal como se define en el artículo 2 de la Directiva 2004/35/CE del Parlamento Europeo y del Consejo sobre responsabilidad medioambiental en relación con la prevención y reparación de daños medioambientales

• Section: Serie C
• Issuing Organization: Comisión de las Comunidades Europeas

7.4.2021 ES Diario Oficial de la Unión Europea C 118/1

1. Introducción 1

2. El contexto jurídico y normativo general 2

3. «Daños» 9

4. Análisis general de «daño medioambiental» 10

5. «Daños a las especies y hábitats naturales protegidos» 17

6. «Daños a las aguas» 26

7. «Daños al suelo» 43

8. Conclusiones 48

ANEXO 49

Decisiones judiciales citadas 49

1. La Directiva 2004/35/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de abril de 2004, sobre responsabilidad medioambiental en relación con la prevención y reparación de daños medioambientales (1) («la Directiva sobre responsabilidad medioambiental» o «la Directiva»), tiene por objeto establecer un marco de responsabilidad medioambiental, basado en el principio de «quien contamina paga», para la prevención y la reparación de los daños medioambientales (2). Una modificación adoptada en 2019 (3) obliga a la Comisión Europea a desarrollar unas directrices que proporcionen un concepto común del término «daño medioambiental» tal como se define en el artículo 2 de la Directiva (4). Dichas Directrices se establecen por medio de la presente Comunicación.

2. En el régimen de la Directiva, el término «daño medioambiental» es esencial. Se utiliza para definir el fin general de la Directiva (5). Cuando se producen daños medioambientales o cuando existe la amenaza de que puedan producirse, se activan obligaciones de acción preventiva o reparadora para los operadores, así como obligaciones conexas para las autoridades competentes (6), mientras que otras personas tienen derecho a solicitar que se emprendan acciones (7). En caso de daños transfronterizos que afecten a más de un Estado miembro, se activan obligaciones de cooperación entre los Estados miembros (8). Además, el término tiene consecuencias para los operadores financieros que proporcionan garantías financieras para hacer frente a responsabilidades derivadas de la Directiva (9). Por tanto, este término desempeña un papel potencialmente importante en la protección medioambiental, ya que ayuda a determinar si se previenen y se reparan los perjuicios para el medio ambiente o no.

3. Las presentes Directrices relativas al concepto común de daño medioambiental satisfacen una necesidad detectada en una evaluación de la Directiva realizada por la Comisión en 2016 («la evaluación») (10). Dicha evaluación concluyó que la aplicación de la Directiva se dificultaba por la notable falta de uniformidad en la aplicación de conceptos clave, en particular los relacionados con el daño medioambiental (11). De ahí que la Comisión encargase a un contratista que preparase —junto con el grupo de expertos gubernamentales sobre la Directiva de responsabilidad medioambiental y el servicio de la Comisión pertinente— un documento sobre un concepto común, basado en investigaciones y consultas (12). Aunque este trabajo preparatorio no se concretó en un documento de la Comisión ni en un documento acordado con los Estados miembros, ha sido de utilidad para elaborar las presentes Directrices.

4. En este contexto, las Directrices consideran todos los aspectos de la definición de «daño medioambiental». Es un término que encierra mucho significado e integra o hace referencia a otros términos y conceptos que están comprendidos en las Directrices, puesto que son necesarios para interpretar el término. En cuanto a su estructura, las Directrices empiezan por analizar el contexto jurídico y normativo general en el que resulta pertinente la definición. Después analizan sucesivamente la definición de «daños» y el texto completo de la definición de «daño medioambiental», antes de examinar con detalle las tres categorías distintas de daño medioambiental que comprende, es decir, «daños a las especies y hábitats naturales protegidos», «daños a las aguas» y «daños al suelo». Al final se presentan las conclusiones generales.

5. Dado que el objetivo de las Directrices es proporcionar un concepto común de la definición, su contenido es analítico y detallado. Aunque no están destinadas en exclusiva a ningún grupo de lectores concreto, están pensadas para que sean útiles en particular a los siguientes, todos los cuales desempeñan alguna función en virtud de la Directiva: Estados miembros, autoridades competentes, operadores, personas físicas y jurídicas y proveedores de garantías financieras. Con las Directrices se intentan superar de la mejor manera posible las dificultades de interpretación que han surgido ya o que cabe razonablemente esperar que puedan surgir en el futuro. Para ello se analiza minuciosamente la definición de «daño medioambiental» en todos sus extremos, poniendo el foco en pormenores que cabe deducir de la redacción de la Directiva y del contexto jurídico y normativo, y haciendo referencia a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea («el TJUE» o «el Tribunal») que puede ayudar a aclarar diferentes aspectos de la definición, bien directamente o bien por analogía.

6. Las Directrices se han elaborado bajo la responsabilidad exclusiva de la Comisión. Sin embargo, solo el Tribunal es competente para formular interpretaciones autorizadas del Derecho de la Unión.

7. La Directiva sobre responsabilidad medioambiental es un instrumento general y transversal en materia de medio ambiente, que no se aplica a un solo campo temático medioambiental sino a varios. En este sentido, complementa a otros instrumentos de la Unión que tienen por objeto proteger el medio ambiente. La definición de «daño medioambiental» se refiere expresamente a cuatro de ellos: Directiva 79/409/CEE del Consejo, de 2 de abril de 1979, relativa a la conservación de las aves silvestres (13) [actual Directiva 2009/147/CE relativa a la conservación de las aves silvestres (14)] («la Directiva sobre las aves»); Directiva 92/43/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1992, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres (15) («la Directiva sobre los hábitats»); Directiva 2000/60/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2000, por la que se establece un marco comunitario de actuación en el ámbito de la política de aguas (16) («la Directiva marco sobre el agua»); y la Directiva 2008/56/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de junio de 2008, por la que se establece un marco de acción comunitaria para la política del medio marino (17) («la Directiva marco sobre la estrategia marina»). Para interpretar el concepto de «daño medioambiental» es necesario consultar e interpretar disposiciones legales de estos otros instrumentos.

8. La Directiva sobre responsabilidad medioambiental se basa en el principio de que «quien contamina paga» y es una expresión de este (18). Además, un concepto común de «daño medioambiental» ha de basarse, según proceda, en otros principios fundamentales de la política medioambiental de la Unión, en concreto el principio de cautela (19), el principio de acción preventiva y el principio de corrección de los atentados al medio ambiente, preferentemente en la fuente misma (20), los cuales son pertinentes para su interpretación. Los principios generales del Derecho de la Unión, como el principio de proporcionalidad, también son pertinentes para la Directiva.

9. La Directiva sobre responsabilidad medioambiental analiza los efectos adversos para el medio ambiente que se derivan de actividades profesionales. Estas actividades están sujetas a requisitos jurídicos en virtud de otras leyes de la Unión en materia de medio ambiente (21). Las leyes en cuestión crean un contexto normativo general que es pertinente para la aplicación de las obligaciones de la Directiva relativas al daño medioambiental. Esto se debe a que las disposiciones de esas leyes también suelen tener la finalidad de prevenir o limitar los efectos adversos sobre la naturaleza, el agua y el suelo que se incluyen en el ámbito de aplicación del término «daño medioambiental».

10. Es necesario entender el «daño medioambiental» en relación con aquellas personas que pueden ser legalmente responsables de este de conformidad con la Directiva, las circunstancias y condiciones de las que puede derivarse su responsabilidad, y las clases de acciones que dicha responsabilidad les obligaría a emprender.

11. Las personas que pueden ser legalmente responsables se denominan «operadores» (22). Solo son responsables al respecto de las «actividades profesionales» que se inscriben en el ámbito de aplicación de la Directiva (23). En el asunto C-297/19, Naturschutzbund Deutschland - Landesverband Schleswig-Holstein eV, el Tribunal estableció que el concepto de «actividad profesional» no se circunscribe únicamente a las actividades que guardan relación con el mercado o que tienen un carácter competitivo, sino que abarca la totalidad de las actividades desempeñadas dentro de un contexto profesional, por oposición a un contexto meramente personal o doméstico, y, por tanto, las actividades desempeñadas en interés de la colectividad en virtud de una delegación legal de funciones (24). En este asunto concreto, se confirmó que la Directiva era de aplicación a un organismo público responsable del drenaje de un humedal en beneficio de la agricultura.

12. Las principales actividades profesionales pertinentes (25) son las descritas en el anexo III de la Directiva. Los operadores de estas actividades pueden ser responsables de las tres categorías de daños medioambientales previstas en la Directiva. Además, la responsabilidad de los operadores con arreglo al anexo III es estricta, es decir, no depende de que haya culpa (intención o negligencia) en sus acciones u omisiones. Para que se aplique una responsabilidad estricta, es suficiente que se establezca un nexo causal entre el daño medioambiental y la actividad profesional. El considerando 8 de la Directiva expone la lógica por la que se inscriben en su ámbito de aplicación las actividades profesionales descritas en el anexo III. Establece que la Directiva debe aplicarse a las actividades profesionales que presenten un...