Comunicación de la Comisión relativa al acceso a la justicia en materia medioambiental

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Issuing OrganizationComisión de las Comunidades Europeas

18.8.2017 ES Diario Oficial de la Unión Europea C 275/1

  1. INTRODUCCIÓN: ACCESO A LA JUSTICIA EN LA LEGISLACIÓN MEDIOAMBIENTAL DE LA UE 2

  2. CONTEXTO JURÍDICO: ÓRGANOS JURISDICCIONALES NACIONALES Y LEGISLACIÓN MEDIOAMBIENTAL DE LA UE 4

  3. GARANTIZAR EL ACCESO A LA JUSTICIA MEDIOAMBIENTAL 6

    1. INTERESES PÚBLICOS. OBLIGACIONES Y DERECHOS PERTINENTES PARA EL EJERCICIO DE LA TUTELA JUDICIAL 6

      1.1. Introducción 6

      1.2. Intereses públicos, obligaciones y derechos 6

      1.3. Garantizar un papel activo del público, salvaguardar los derechos y defender las obligaciones 7

    2. LEGITIMACIÓN ACTIVA 11

      2.1. Introducción 11

      2.2. Solicitudes de información medioambiental y derecho a recibir información 11

      2.3. Actividades específicas sujetas a requisitos de participación del público 12

      2.4. Peticiones de actuación en virtud de normas sobre responsabilidad ambiental 16

      2.5. Otros objetos, como legislación nacional de aplicación, actos reglamentarios de carácter general, planes y programas y excepciones 16

    3. ALCANCE DEL CONTROL JURISDICCIONAL 19

      3.1. Introducción 19

      3.2. Posibles fundamentos del control jurisdiccional 20

      3.3. Intensidad del control o criterios aplicables 22

    4. TUTELA JUDICIAL EFECTIVA 27

      4.1. Introducción 27

      4.2. Recursos aplicables a los vicios de procedimiento leves 27

      4.3. Suspensión, revocación o anulación de decisiones o actos ilícitos, incluida la inaplicación de actos legislativos y reglamentarios 28

      4.4. Instrucciones que requieren la adopción de las medidas omitidas 29

      4.5. Reparación de los perjuicios ilícitos provocados por una decisión, un acto o una omisión ilícitos 29

      4.6. Medidas provisionales 30

    5. GASTOS PROCESALES 31

      5.1. Introducción 31

      5.2. Criterios para evaluar si el costo resulta prohibitivo 32

      5.3. Asistencia letrada 34

    6. FIJACIÓN Y RESPETO DE LOS PLAZOS Y EFICACIA DE LOS PROCEDIMIENTOS 34

    7. INFORMACIÓN PRÁCTICA 35

  4. CONCLUSIÓN 36

ANEXO I 37
ANEXO II 38
  1. El medio ambiente es el sistema en el que se sustenta nuestra vida y un patrimonio común. Su conservación, protección y mejora suponen un valor europeo compartido, y la legislación medioambiental de la UE establece un marco común de obligaciones para las autoridades públicas y de derechos para el público.

  2. La Comunicación de la Comisión titulada «Mejores resultados gracias a una mejor aplicación» (1), adoptada recientemente, destaca que, cuando las obligaciones o los derechos en virtud de la legislación de la UE se vean afectados a escala nacional, se debe poder acceder a los órganos jurisdiccionales nacionales de conformidad con el principio de tutela judicial efectiva recogido en los Tratados de la UE y con los requisitos consagrados en el artículo 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea.

  3. El Derecho de la UE reconoce que, en el ámbito medioambiental, el acceso a la justicia debe reflejar los intereses públicos afectados.

  4. El Convenio de Aarhus sobre el acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente (2) (en lo sucesivo, «Convenio de Aarhus») establece que, en determinados casos, las personas físicas o jurídicas (tales como organizaciones no gubernamentales, «ONG») pueden interponer un recurso ante un órgano judicial o ante otro órgano independiente contra actos u omisiones de particulares o de autoridades públicas (3). Todos los Estados miembros, además de la UE, lo han ratificado (4).

  5. Además de cumplir un compromiso internacional, el hecho de garantizar que las personas y las ONG tengan acceso a la justicia en virtud de este Convenio también supone una forma importante de mejorar la aplicación de la legislación medioambiental de la UE por parte de los Estados miembros sin necesidad de una intervención de la Comisión.

  6. El Reglamento (CE) n.o 1367/2006 (en adelante, «Reglamento Aarhus») aplica el Convenio de Aarhus a las instituciones y órganos de la UE. En el caso de los Estados miembros, algunos actos del Derecho derivado de la UE contienen disposiciones expresas sobre acceso a la justicia que reflejan las incluidas en el Convenio (5).

  7. Más allá del ámbito de aplicación del Derecho derivado de la UE armonizado, las actuales disposiciones legislativas de los Estados miembros sobre el acceso a la justicia en materia medioambiental difieren considerablemente (6). Al mismo tiempo, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea («TJUE») ha emitido importantes sentencias en las que precisaba los requisitos de la UE sobre el acceso a la justicia en materia medioambiental, tanto dentro como fuera del contexto del Derecho derivado armonizado. El resultado es un considerable y valioso corpus de jurisprudencia del TJUE que aborda todos los aspectos del asunto.

  8. En este contexto, se han identificado una serie de problemas: — Las personas y las ONG se ven afectadas negativamente por obstáculos a la hora de acceder a los órganos jurisdiccionales nacionales. Esto ayuda a explicar por qué diferentes órganos jurisdiccionales nacionales han presentado al TJUE una oleada de cuestiones prejudiciales pidiendo que se aclare si se debe conceder el acceso y en qué condiciones. El público se ve afectado de manera más indirecta cuando el acceso ineficaz a la justicia ayuda a que surjan fallos de aplicación, por ejemplo, niveles malsanos de contaminación atmosférica provocados por la pasividad administrativa.

    — Las administraciones públicas y los órganos jurisdiccionales nacionales se enfrentan a cargas resultantes de litigios centrados en temas relacionados con el acceso a la justicia. Ofrecer una mayor claridad basada en la jurisprudencia existente del TJUE debería contribuir a la eficacia de las administraciones públicas así como a la administración de justicia.

    — Las empresas se ven afectadas de forma negativa por los retrasos en la toma de decisiones administrativas relacionados con los dilatados litigios a causa de unas normas sobre acceso a la justicia poco claras, como las relativas a los derechos a personarse y al alcance del recurso judicial. Cada vez más, los órganos jurisdiccionales nacionales colman las lagunas del Derecho procesal nacional, en particular, en el ámbito de la legitimación activa, pero, debido a que sus sentencias se refieren a asuntos específicos, no pueden ofrecer toda la claridad y previsibilidad necesarias para orientar las decisiones de inversión. El calendario y un marco jurídico claro son de especial importancia para las pequeñas y medianas empresas («pymes») que no pueden permitirse unos procedimientos de autorización innecesariamente prolongados y la incertidumbre asociada a los riesgos y el ámbito de aplicación de los litigios. Las empresas también pueden verse afectadas cuando el acceso ineficaz a la justicia contribuye a que no se les ofrezca el medio ambiente limpio del que muchas de ellas dependen o a que los Gobiernos no realicen inversiones favorables para la economía verde.

  9. Tras considerar diferentes opciones, la Comisión decidió que la forma más adecuada y efectiva de abordar los problemas sería mediante una comunicación interpretativa sobre el acceso a la justicia en materia medioambiental (la presente comunicación). Al reunir la abundante jurisprudencia existente del TJUE, y sacar cuidadosas conclusiones a partir de ella, se aporta una gran claridad y una fuente de referencia a las siguientes entidades: las administraciones naciones responsables de garantizar la correcta aplicación de la legislación medioambiental de la UE; los órganos jurisdiccionales nacionales, que garantizan el respeto de la legislación de la UE y que tienen competencias para plantear preguntas sobre la validez e interpretación de dicha legislación al TJUE; el público, en concreto, las personas y las ONG de protección del medio ambiente, que ejercen una función de defensa de los intereses públicos; y los operadores económicos, que comparten un interés en que la aplicación de la legislación sea previsible. El procedimiento de adopción simplificado ayudaría a la Comisión a emprender una iniciativa efectiva a corto plazo.

  10. La opción de continuar como siempre y confiar únicamente en la evolución de la jurisprudencia del TJUE no se consideró como una opción adecuada a la vista de las necesidades identificadas. Teniendo en cuenta la experiencia con una propuesta de la Comisión de 2003 (7) que permaneció en el Consejo durante más de una década sin que se llegara a ningún acuerdo ni hubiera perspectiva de ello (8), tampoco se dio continuidad a la opción legislativa en forma de instrumento jurídico destinado específicamente al acceso a la justicia. Por último, un enfoque legislativo por sectores, centrado en añadir disposiciones relativas al acceso a la justicia en ámbitos en los que se han identificado desafíos concretos (como la naturaleza, el agua, los residuos y el aire) no ayudaría a corto plazo y, en cualquier caso, el legislador de la UE no se muestra receptivo actualmente (9).

  11. La presente comunicación se basa en disposiciones del Derecho de la UE, incluida la Carta de los Derechos Fundamentales y la jurisprudencia del TJUE. Explica cómo puede el público impugnar las decisiones, actos u omisiones de las autoridades públicas ante un órgano judicial u otro organismo similar, en relación con la legitimación activa, la intensidad de análisis y las tutelas judiciales efectivas que deben proporcionar los jueces nacionales, así como otras salvaguardias. Al hacerlo, ofrece una idea clara de lo que hay que hacer a nivel nacional para cumplir estos requisitos.

  12. En caso de que los Estados miembros deban adoptar medidas para garantizar el cumplimiento, recibirán ayuda para realizar los cambios necesarios, también a través de intercambios en virtud de la recientemente adoptada revisión de la aplicación de la normativa medioambiental («EIR») (10). El 6 de febrero de 2017, la Comisión publicó la primera descripción exhaustiva sobre cómo se aplican sobre el terreno las políticas y la legislación...

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