La comunidad europea como una 'comunidad de derecho'

Autor:Begoña Vidal Fernández
 
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I.1.INTRODUCCIÓN.

En 1965 el entonces Presidente del Parlamento Europeo, W. HALLSTEIN, definió las Comunidades Europeas como auténticas "comunidades de Derecho"[1], en un claro paralelismo con la construcción de la doctrina alemana elaborada en el siglo pasado del "Estado de Derecho"[2], cuyo principal antecedente se encuentra en el pensamiento de Locke[3], aunque en nuestro caso es utilizado por el Presidente Hallstein según ha de ser entendida en el siglo XX.

Certeramente matiza GARRORENA[4], que aunque las relaciones entre "Estado" y "Derecho" son mucho más complejas, la calificación de un Estado como "Estado de Derecho" pone en conexión dos términos fundamentales de la Teoría jurídica del Estado, tratando con ello de expresar la relación de subordinación del primero respecto del segundo[5].

Actualmente esta doctrina responde a necesidades político-sociales diferentes de aquéllas en respuesta a las cuales fue elaborada[6], esto es el modelo liberal-burgués del ejercicio del poder en el cual -dividido el poder absoluto con la finalidad de debilitarlo- lo que buscaba la burguesía no era un equilibrio de poderes sino el predominio inicial del legislativo constituido por los representantes del pueblo (el predominio del "poder supremo")[7]. De modo que en ese contexto histórico "Estado de Derecho" significaba "Estado con poder legislativo parlamentario", frente al Estado gubernativo o administrativo donde el ejercicio del poder no está regulado por las leyes sino por la orden personal y la medida decretada en cada situación concreta.

En el Estado de Derecho liberal burgués toda actividad estatal se hizo legal: tanto el poder ejecutivo como el judicial se limitaban a ejecutar y a aplicar las normas generales aprobadas por el parlamento[8]. El contenido de esta doctrina comienza a variar con la irrupción de una nueva concepción del poder, el "estado social", como consecuencia del aumento de los contrastes entre las clases sociales, que destaparon la verdadera dictadura de la burguesía hasta entonces encubierta por la ideología liberal de defensa de los "derechos del Hombre". La propia evolución social y el afianzamiento de una nueva clase social, el proletariado industrial, ponía en entredicho el sistema de dominación pública liberal legitimado mediante los principios de la razón y del interés común[9].

A partir de la Primera Guerra Mundial y, sobre todo, de esa gran crisis que supuso para el sistema capitalista la Gran Depresión de 1929, se produjo lo que GARRORENA define como "rapto capitalista del término social"; de manera que lo que en un principio pretendió ser una simple respuesta de superviviencia del capitalismo frente a los nuevos movimientos sociales de poder, mediante la necesaria transformación del modelo, termina por afectar a las estructuras del Estado desembocando en la asunción por éste de una función, originalmente ajena a su ideología, de "redistribución social"[10]. Ese Estado así surgido, con nuevas tareas y un intenso poder de intervención en la sociedad, es el que pasa a ser adjetivado, dentro de los propios esquemas del capitalismo superviviente, como "Estado social"[11]. El mantenedor del derecho puede ser un "Estado social" siempre que sea un estado de derecho democrático; esto es, mientras someta todo el poder social a un control público y racional convirtiéndolo de este modo en un poder democrático. En palabras de PEDRAZ PENALVA: "la concreción de toda socialización tiene su imprescindible e irrenunciable raíz en la política histórica de la democracia y sin la cual ésta carecería de sentido"[12].

Sin embargo esta transformación no significó una ruptura con el modelo anterior del ejercicio del poder. Al contrario, las Constituciones de las democracias modernas siguen utilizando los tres principios básicos del "Estado de Derecho liberal": el carácter general de la norma, un catálogo de derechos fundamentales y un equilibrio de poderes, aunque interpretados ahora bajo una nueva luz. Así, aquellos derechos fundamentales del individualismo liberal, para cumplir con sus intenciones originales, tuvieron que ser transformados en "derechos democráticos de participación"[13]. Y el esquema clásico de la separación de poderes solamente es conservado como esquema organizativo, pues ya no es posible delimitar claramente el poder legislativo y la administración desde el momento en que el primero faculta a la segunda para dictar normas y que el propio legislador adopta medidas detalladas para resolver asuntos concretos[14].

Éste es el concepto de Estado de Derecho que ha consagrado para la Comunidad Europea el TJ a través de su jurisprudencia, subrayando que ni los Estados Miembros ni las instituciones comunitarias pueden sustraerse al control de la conformidad de sus actos con la carta fundamental que constituye el Tratado[15]; que finalmente ha sido recogido expresamente en el texto del T.U.E., quedando de este modo consagrado a nivel constitucional[16].

Tal caracterización de la Comunidad Europea no contiene solamente la expresión de una voluntad de asegurar la legalidad de toda actuación comunitaria, sino que recoge en ella toda una tradición jurídico-política que -como hemos tratado de exponer más arriba- afecta al sistema de reparto de poderes, y en la que por tanto subyace una determinada concepción de ley y de reglamento, en cuanto manifestaciones normativas de los poderes legislativo y ejecutivo.

"Estado de Derecho" que, frente al "Estado Policía"[17] y frente al "Estado legal"[18], es aquél que, al tiempo que formula las prescripciones relativas al ejercicio de su potestad administrativa, asegura a los administrados el poder jurídico de actuar ante la autoridad jurisidiccional, al efecto de obtener la anulación, la reforma o al menos la no aplicación de los actos administrativos que hayan transgredido sus derechos, y en su caso indemnización, ...etc; implica esencialmente que las reglas limitadoras que el propio Estado se ha impuesto en interés de sus individuos pueden ser invocadas por éstos, como se puede invocar todo derecho, pues solamente con esta condición engendran verdadero derecho para los sujetos[19].

El estudio comparado de las diversas maneras en que los autores han tratado de describir el significado en las democracias de la segunda mitad del siglo XX del concepto de "Estado de Derecho", revela la presencia constante de dos elementos: la vigencia del principio de legalidad y la instauración de un control jurisdiccional que vele por su respeto[20]. El corolario de un Estado de Derecho, haciendo eficaz y efectiva toda la cadena de subordinaciones del Derecho, es el establecimiento de las oportunas instancia judiciales[21]; concretamente una jurisdicción administrativa, ante la que sea posible residenciar los actos del ejecutivo y de su administración en los que esté ausente o sea insuficiente o inadecuada la base legal de los mismos; y una jurisdicción constitucional, que comienza allá donde termina la anterior, ante la cual puede ser discutida la legalidad, es decir la adecuación de los actos normativos a ley fundamental, u otro tipo de instrumento que permita obtener el mismo fin, es decir el control de las leyes y normas con fuerza de ley[22].

Adoptando estos elementos como punto de partida, cabe afirmar que la Comunidad Europea es una "Comunidad de Derecho" en cuanto sus instituciones y los Estados miembros están ligados por un Derecho constitucional propio[23] y por toda la legislación derivada de éste y emanada de la propia Comunidad, y en cuanto sus actos pueden ser controlados por una jurisdicción independiente[24] cuya compleja naturaleza jurídica le permite desempeñar simultáneamente tanto la función jurisdiccional administrativa como la de carácter constitucional.

En consecuencia, el art.220 (ex art.164) TCE, al confiar al Tribunal de Justicia de las tres Comunidades la misión de salvaguardar el respeto del Derecho en el proceso de integración, que constituye la esencia de las comunidades[25], le está imponiendo la obligación de coadyuvar a hacer de las mismas, a medida que a través de su jurisprudencia va desarrollando ese "embrión" que contienen los Tratados fundacionales, una verdadera "Comunidad de Derecho". Cuando el art.220 (ex art.164) TCE estatuye que el Tribunal de Justicia garantizará el respeto del Derecho está proclamando que la Comunidad Europea es una "Comunidad de Derecho"[26], en cuanto cuenta con la existencia de un control realizado por un órgano jurisdiccional independiente, el cual ha exigido en todo momento de este ordenamiento jurídico que satisfaga las necesidades propias de una moderna Comunidad de Derecho: el imperio del Derecho, la protección de los derechos fundamentales, y la igualdad ante la Ley[27]. Pues, como lo expresa LECOURT, "al lado de la llamada Europa de tecnócratas o de los negocios, existe la Europa que, del consumidor al comerciante, del agricultor al emigrante, se preocupa de la seguridad jurídica y del respeto de los derechos fundamentales, y para quienes la aplicación del Derecho comunitario por el juez responde a una preocupación de protección del más débil. De manera que integración comunitaria y sentido de la persona caminan a la par"[28]. Y en esta tarea esencial el TJ se ve acompañado y ayudado por todos los órganos judiciales de los Estados miembros, en cuanto jueces de derecho común u ordinarios también en relación con el ordenamiento jurídico comunitario (como veremos más adelante); a los cuales ha de añadirse, desde 1988, el tribunal de primera instancia de las Comunidades Europeas.

Sentadas estas premisas sobre el Principio del Estado de Derecho y su traslación a las Comunidades Europeas, dos son las direcciones que ha de seguir fundamentalmente este estudio: una de carácter objetivo, cual es el análisis del sometimiento del poder normativo a la legalidad; y una de carácter subjetivo, expresada en la consideración del derecho a la tutela judicial efectiva como derecho fundamentador del ordenamiento...

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