La politica comunitaria del turismo quale nuovo strumento di integrazione europea

AuthorGiulio Peroni
Pages245-272

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@1. Il fenomeno turismo: considerazioni generali

La definizione di turismo1 generalmente accettata fa riferimento alle attività collegate al temporaneo spostamento dell’individuo dal luogo di sua abituale residenza che non sono necessariamente collegate alla tradizionale motivazione dello svago o del diporto2. Si tratta di un fenomeno che ha nella circolazione delle persone, a livello nazionale, comunitario ed internazionale, il suo profilo caratterizzante, che implica, inoltre, anche il movimento di capitali e servizi.

Il turismo consiste in un’attività multiforme in quanto coinvolge attori e settori diversi della vita sociale ed economica in genere. Da un lato, concerne varie figure professionali e lavorative quali, ad esempio, gli accompagnatori e le guide turistiche, i tour operators, le agenzie di viaggio, i ristoratori, gli artigiani oltre naturalmente ai turisti, quali consumatori di viaggi e servizi connessi;

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dall’altro lato, interagisce necessariamente con altri settori di particolare rilevanza economica come l’agricoltura (si pensi al fenomeno crescente dell’agriturismo ed anche del pesca turismo) i trasporti, i beni culturali e paesaggistici così da acquisire un’importanza strategica per lo sviluppo di diverse aree geografiche del globo3.

Il turismo ha, poi, una significativa valenza sociologica in quanto è attività sociale, culturale e di svago capace di soddisfare le più diverse esigenze personali in base al gusto, alla cultura, agli interessi di ogni singolo individuo, favorendo l’instaurazione e l’incentivazione dei rapporti personali nonché l’integrazione tra i popoli attraverso il contatto e l’incontro di culture ed etnie diverse4.

Secondo il Parlamento europeo, infatti, il turismo rappresenta un elemento costitutivo della qualità della vita dei singoli tanto che tra i diversi bisogni diffusi nella nostra società è uno dei pochi che risponda a domande interiori tanto da risultare sempre meno bene di consumo e sempre più risorsa primaria5. Giova, poi, rammentare che oggi non può più parlarsi di turismo quale attività univoca,

4 Il turismo non è, dunque, una mera attività economica, ma soprattutto un’attività umana che riguarda lo svolgersi della vita e delle relative condizioni in generale, di modo che diventa esso stesso strumento per “contribuire alla modifica del sistema di vita ed alla comprensione reciproca tra le popolazioni” tenuto conto che assurge anche a “forza vitale per la pace e la comprensione internazionale”. Così la Dichiarazione di Manila 1980 - Congresso Mondiale del Turismo indetto dalla World Tourism Organization (WTO). Vedi anche il Documento di Acapulco del 27/8/82, a completamento della Dichiarazione di Manila e la Carta e Codice del turista approvato dalla VI Assemblea della WTO di Sofia del 26/9/85. Detti documenti sono scaricabili dal sito web http://www.unwto.org/doc/E/lextour.com. Sul significato internazionale del turismo si veda G. Biscottini, Il turismo ed il problema della pace, in La legislazione turistica nella legge quadro 17 maggio 1983 n. 287 e l’ordinamento statuale e regionale, atti del Convegno C.I.D.I.S.(Jesolo, 28-31 maggio 1987), Centro internazionale di studi giuridici, Padova, Cedam, 1988, p. 344 per cui “Il turismo non è soltanto un fenomeno economico, ma si inserisce nella vita socio economica dell’umanità ed ha il suo peso specifico sui relativi problemi e segnatamente su quelli internazionali. Questa disciplina interessa i più diversi campi del diritto, nei suoi diversi livelli, compreso quello internazionale”.

5 Così M. Fragola, Profilo comunitario, cit., p. 11.

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ma di turismi in quanto molteplici sono le motivazioni che inducono a viaggiare. Si possono perciò configurare diverse forme di turismo e tipologie di turista6.

Dalle considerazioni svolte si comprende come il turismo sia un fenomeno complesso all’interno del quale convergono una molteplicità di interessi di diversa natura e contenuto: in primo luogo, economici in quanto esso comporta il trasferimento da un territorio ad un altro di moneta a fini di consumo7, in secondo luogo culturali e sociologici in forza delle valutazioni prima svolte.

Dal punto di vista giuridico, soprattutto a livello comunitario8,

il turismo è stato a lungo considerato in modo disorganico e frammentario tanto da assumere una posizione marginale o una “non posizione”9, rispetto ad altri settori di pari rilevanza econo-6 Sul tema si rinvia a B. Marchetti, Il tempo libero, in S. Cassese (a cura di) Le funzioni di ordine le funzioni del benessere il lavoro e le professioni, in Trattato di Diritto amministrativo, vol. I, Milano, Giuffrè, 2000, pp. 667-677 secondo cui il turismo non è più collegato unicamente al tempo libero in quanto le ragioni che inducono a viaggiare sono le più varie, tanto che si parla di diverse forme di turismo e diversi modi di soggiornare in località note e meno note. Sono, infatti, sempre più diffuse forme di turismo collegate al lavoro, alla professione o anche alla religione, così A. Chizzoniti, Legislazione regionale e turismo religioso: le attività parrocchiali del tempo libero, del turismo, e dell’accoglienza, in “Le Regioni”, n. 2, marzoaprile 1998, p. 333 e ss. Per una rapida, ma efficace descrizione delle diverse forme di turismo si rinvia a M. Malo, Tipologie di turismo e disciplina di settore, in V. Franceschelli, F. Morandi (a cura di), Manuale di diritto del turismo, Torino, Giappichelli, 2003, pp. 203-215.

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micosociale come l’ambiente, i trasporti, l’istruzione e la cultura in genere. Ciò ha fatto sì che non si sia mai effettivamente formato un vero e proprio diritto del turismo come branca giuridica autonoma, nonostante numerosi siano gli istituti e le norme di natura privatistica e pubblicistica che a livello nazionale, comunitario ed internazionale intervengono a regolare il fenomeno in oggetto10.

Fatto questo che, seppure tra diversi dubbi, ha indotto parte della dottrina che si è occupata del tema a riconoscere, comunque, al turismo la natura di “bene giuridico”11.

@2. L’incidenza economica del turismo nell’Unione Europea

A fronte di uno status normativo incerto, quantomeno nella sua articolazione ed organizzazione, fa da contraltare l’accresciuta rilevanza economica che il turismo ha assunto in ambito europeo, in quanto comporta, come visto, necessariamente il trasferimento da un territorio ad un altro di moneta ai fini di consumo.

Tale importanza è accresciuta anche in virtù dell’ultimo allargamento dell’Unione12, in forza del fatto che il settore in oggetto rappresenta un comparto economico di particolare rilievo nella gran parte dei nuovi Stati membri. Effetti benefici in questo senso potranno derivare anche dall’ampliamento della cosiddetta “zona Schengen”13 ai nuovi Paesi di recente adesione14, per cui opera la

11 Cfr. M. Fragola, Profilo comunitario...cit., pp. 18-22; M.S. Giannini, O. Sepe, L’organizzazione del turismo in Italia, in “Rivista Trimestrale Diritto Pubblico”, n.3, lugliosettembre 1966, p. 780. In generale sul concetto di “bene giuridico” F. De Martino, Beni in generale - Proprietà, in A. Scialoja, G. Branca (a cura di) Commentario al Codice civile, BolognaRoma, 1976, p. 13.

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soppressione delle formalità doganali per i cittadini in transito sul territorio comunitario. Si prevede, pertanto, che le frontiere interne della Comunità di detti Paesi possano essere attraversate in qualunque punto e senza che venga effettuata alcuna verifica sulla persona indipendentemente dalla sua nazionalità15.

Il turismo rappresenta nonostante il periodo di difficilissima congiuntura economica a livello globale16 in prospettiva futura, una delle attività economiche che possiedono il maggiore potenziale per generare crescita e posti di lavoro nell’Unione Europea17, in quanto l’economia turistica ha leggi proprie che derivano dalla peculiarità della domanda18, ma, soprattutto, dal modo in cui si articola l’offerta, dalla coincidenza spaziale tra il luogo di produzione e di fruizione del prodotto turistico, nonché dall’infungi-14 I paesi che applicano pienamente l’Accordo di Schengen sono Austria, Belgio, Danimarca, Estonia, Finlandia, Francia, Germania, Grecia, Italia, Lettonia, Lituania, Lussemburgo, Malta, Paesi Bassi, Polonia, Portogallo, Repubblica ceca, Slovacchia, Slovenia, Spagna, Svezia e Ungheria, più Islanda, Norvegia e Svizzera (che non appartengono all’UE). Irlanda e Regno Unito non hanno sottoscritto l’Accordo. Cipro, che ha aderito all’UE nel 2004, e la Bulgaria e la Romania, che vi hanno aderito nel 2007, non partecipano ancora totalmente all’accordo di Schengen.

2009, scaricabile dal sito www.oecd.org

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bilità dei beni storicoartistici e paesaggistici che necessariamente coinvolgono la popolazione residente, sia sotto il profilo della salvaguardia dell’ambiente, sia sotto il profilo occupazionale19.

L’industria turistica mondiale ha dimostrato di avere una stabilità insospettabile rispetto ad eventi tragici come quello dell’11 Settembre o come quello della Sars, o ancora la guerra in Iraq che avevano la potenzialità di piegare la domanda turistica internazionale.

Gli ultimi anni ed il periodo attuale di grave recessione economica sono stati e rappresentano tuttora per il turismo un continuo percorso ad ostacoli che, però, non sembrano in alcun modo averne scalfito la natura di bisogno irrinunciabile proprio della moderna società postindustriale diffuso tra tutti i ceti sociali e tutti i Paesi. Ciò fa sì che la propensione a crescere del turismo non sia mutata tanto che la dimensione di detto fenomeno risulta particolarmente significativa dal punto di vista occupazionale. Infatti, il turismo appare caratterizzato da un’enorme capacità di creare nuove istanze sulla base di esigenze e richieste individuali in virtù di modelli e forme di consumo in continua evoluzione create e modificate dall’agire del singolo consumatore. È stato osservato come la crescita della forza lavoro impegnata nel...

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