Conclusiones del Abogado General Sr. J. Richard de la Tour, presentadas el 18 de noviembre de 2020.

• Jurisdiction: European Union
• ECLI: ECLI:EU:C:2020:931
• Date: 18 November 2020
• Celex Number: 62019CC0544
• Court: Court of Justice (European Union)

Édition provisoire

CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL

M. JEAN RICHARD DE LA TOUR

présentées le 18 novembre 2020 (1)

Affaire C‑544/19

« ЕCOTEX BULGARIA » EOOD

contre

Teritorialna direktsia na Natsionalna agentsia za prihodite – Sofia,

en présence de

Prokuror ot Okrazhna prokuratura – Blagoevgrad

[demande de décision préjudicielle formée par l’Administrativen sad Blagoevgrad (tribunal administratif de Blagoevgrad, Bulgarie)]

« Renvoi préjudiciel – Article 63 TFUE – Liberté de mouvement des capitaux et des paiements – Directive (UE) 2015/849 – État non membre de la zone euro – Législation nationale interdisant d’effectuer, sur le territoire national, un paiement en espèces lorsque celui-ci est d’une valeur égale ou supérieure au seuil fixé et exigeant de recourir à un virement ou à un versement sur un compte de paiement – Distribution de dividendes d’une entreprise à un actionnaire ou un associé sous la forme d’un paiement en espèces dépassant le seuil fixé par la législation nationale – Infliction d’une sanction administrative à caractère pénal – Compatibilité de la législation nationale – Lutte contre la fraude et l’évasion fiscales – Proportionnalité »

I. Introduction

1. Dans quelle mesure une législation nationale qui interdit à toute personne physique ou morale d’effectuer, sur le territoire national, un paiement en espèces lorsque celui-ci est d’une valeur égale ou supérieure au seuil fixé et exige de cette dernière qu’elle recoure, à cet effet, à d’autres moyens de paiement sous peine d’être sanctionnée est‑elle conforme au droit de l’Union ?

2. Telle est, en substance, la question que soulève l’Administrativen sad Blagoevgrad (tribunal administratif de Blagoevgrad, Bulgarie) dans la présente affaire.

3. Cette question est actuelle puisque la Cour, en formation de grande chambre, doit très prochainement se prononcer sur les conditions et les limites dans lesquelles l’Union européenne et les États membres de la zone euro peuvent, dans l’exercice de leurs compétences respectives, adopter des réglementations qui prévoient des limitations à l’utilisation des espèces, c’est-à-dire des billets de banque et des pièces de monnaie émis par les banques centrales, comme moyen de paiement (2).

4. La présente affaire se distingue toutefois des affaires jointes Hessischer Rundfunk (C-422/19 et C-423/19) dans la mesure où la législation nationale en cause au principal concerne la République de Bulgarie, qui n’est pas un État membre de la zone euro. La République de Bulgarie a le statut d’« État membre faisant l’objet d’une dérogation » en application de l’article 139, paragraphe 2, TFUE et n’est pas liée par les dispositions du droit de l’Union qui régissent l’émission monétaire et l’usage de la monnaie unique, en particulier le statut de cours légal des billets et des pièces libellés en euros. Néanmoins, elle fait partie du marché intérieur de l’Union et, à ce titre, est tenue de respecter les libertés de circulation y afférentes.

5. La question soumise à la Cour s’inscrit également dans un contexte faisant suite au rapport de la Commission au Parlement européen et au Conseil, du 12 juin 2018, sur les restrictions concernant les paiements en espèces (3), ainsi qu’aux avis formulés, à cet égard, par la Banque centrale européenne (BCE) (4) à la demande des ministères des Finances du Royaume de Belgique, de la République de Bulgarie et du Royaume des Pays-Bas (5).

6. Dans la présente affaire, la Cour est, d’une part, invitée à préciser si une législation, telle que celle en cause dans l’affaire au principal, relève du champ d’application de la directive (UE) 2015/849 (6) ou si celle‑ci doit être examinée à la lumière des dispositions prévues à l’article 63 TFUE, lequel garantit la liberté de mouvement des capitaux et des paiements.

7. La Cour est, d’autre part, invitée à se prononcer sur la conformité du régime de sanctions établi par cette législation au regard, notamment, du principe de proportionnalité des peines et du droit à un recours juridictionnel effectif consacrés par la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci-après la « Charte »).

8. Dans les présentes conclusions, j’exposerai les raisons pour lesquelles je considère qu’une législation telle que celle en cause au principal ne relève pas du champ d’application de la directive 2015/849. Je fonderai mon appréciation non seulement sur les objectifs que le législateur de l’Union tend à poursuivre dans le cadre de cette directive, mais également sur l’économie et les termes de celle-ci. Je proposerai donc à la Cour d’examiner la conformité d’une telle législation à la lumière de la liberté de mouvement des capitaux et des paiements consacrée à l’article 63 TFUE.

9. À cet égard, j’expliquerai que la législation nationale en cause constitue, en soi, une restriction à cette liberté qui peut être justifiée par les nécessités qu’impose la lutte contre la fraude et l’évasion fiscales. J’expliquerai, toutefois, qu’une telle législation ne peut véritablement atteindre cet objectif que dans la mesure où elle s’accompagne de mesures tenant compte de l’inclusion bancaire des personnes les plus fragilisées ainsi que de mesures dérogatoires en faveur des personnes qui, pour des motifs légitimes, ne peuvent recourir aux moyens de paiement exigés par le législateur national. J’exposerai également les raisons pour lesquelles le régime de sanctions établi dans le cadre de cette législation est susceptible de constituer une mesure contraire au principe de proportionnalité énoncé à l’article 49, paragraphe 3, de la Charte.

II. Le cadre juridique

A. La directive 2015/849

10. Conformément à son article 1^er, paragraphe 1, la directive 2015/849 vise à prévenir l’utilisation du système financier de l’Union aux fins du blanchiment de capitaux et du financement du terrorisme.

11. Conformément à son article 2, paragraphe 1, point 3), sous e), cette directive s’applique aux « autres personnes négociant des biens, dans la mesure où les paiements sont effectués ou reçus en espèces pour un montant égal ou supérieur à 10 000 [euros], que la transaction soit exécutée en une fois ou sous la forme d’opérations fractionnées qui semblent être liées ».

12. L’article 4, paragraphe 1, de ladite directive prévoit :

« Les États membres veillent, conformément à l’approche fondée sur les risques, à ce que le champ d’application de la présente directive soit étendu en totalité ou en partie aux professions et aux catégories d’entreprises, autres que les entités assujetties visées à l’article 2, paragraphe 1, qui exercent des activités particulièrement susceptibles d’être utilisées à des fins de blanchiment de capitaux ou de financement du terrorisme. »

13. L’article 5 de la directive 2015/849 énonce :

« Les États membres peuvent arrêter ou maintenir en vigueur, dans le domaine régi par la présente directive, des dispositions plus strictes pour prévenir le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme, dans les limites du droit de l’Union. »

B. Le droit bulgare

1. Le ZOPB

14. Aux termes de l’article 1^er du zakon za ogranichavane na plashtaniyata v broy (loi sur la limitation des paiements en espèces) (7), cette loi régit les restrictions aux paiements en espèces sur le territoire bulgare (8).

15. Sous réserve des exceptions expressément énumérées à l’article 2 du ZOPB, l’article 3 dispose :

« (1) Les paiements sur le territoire du pays sont exclusivement effectués au moyen d’un virement ou d’un versement sur un compte de paiement lorsqu’ils sont :

1. d’une valeur égale ou supérieure à 10 000 [leva bulgares] BGN [5 113 euros] ;

2. d’une valeur inférieure à 10 000 BGN [5 113 euros], représentant une partie d’une prestation pécuniaire contractuelle dont la valeur est égale ou supérieure à 10 000 BGN [5 113 euros].

(2) Le paragraphe 1 s’applique également aux cas de paiements en devises étrangères dont les montants convertis en BGN sont égaux ou supérieurs à 10 000 BGN [5 113 euros]. La conversion en BGN est effectuée au cours de la Balgarska narodna banka [Banque nationale bulgare] au jour du paiement. »

16. L’article 5 du ZOPB énonce :

« (1) Toute personne qui commet ou qui permet la commission d’une infraction à l’article 3 est passible d’une amende égale à 25 % du montant total du paiement acquitté, s’il s’agit d’une personne physique, ou d’une sanction pécuniaire s’élevant à 50 % du montant total du paiement acquitté, s’il s’agit d’une personne morale.

(2) En cas de répétition de l’infraction visée au paragraphe 1, le montant de l’amende s’élève à 50 % du montant du paiement acquitté, et le montant de la sanction pécuniaire s’élèvera à 100 % du montant du paiement acquitté. »

17. L’article 6 du ZOPB prévoit :

« (1) Les actes de constatation des infractions visées par la présente loi sont établis par les autorités de la Natsionalna agentsia za prihodite [Agence nationale des recettes, Bulgarie]. Les décisions infligeant des sanctions administratives sont adoptées par le directeur exécutif de l’Agence nationale des recettes ou par les fonctionnaires mandatés par lui.

(2) Le zakon za administrativnite narushenia i nakazania [loi sur les infractions et les sanctions administratives (9)] détermine l’établissement des décisions infligeant des sanctions administratives, leur adoption, les voies de recours dont elles sont l’objet, ainsi que leur exécution. »

2. Le ZANN

18. Aux termes de l’article 27 du ZANN :

« (1) La sanction administrative est fixée conformément aux dispositions de la présente loi dans les limites de la sanction prévue en cas de commission de l’infraction.

(2) Lors de la détermination de la sanction, il est tenu compte de la gravité de l’infraction, des motifs de la commission de celle-ci et des autres circonstances atténuantes et aggravantes, ainsi que de la situation patrimoniale de l’auteur.

(3) Les circonstances atténuantes impliquent l’application d’une sanction plus légère et les circonstances aggravantes d’une sanction...