Opinion of Advocate General Pitruzzella delivered on 17 June 2021.

• Jurisdiction: European Union
• Celex Number: 62020CC0180
• ECLI: ECLI:EU:C:2021:495
• Date: 17 June 2021
• Court: Court of Justice (European Union)

Edizione provvisoria

CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE

GIOVANNI PITRUZZELLA

presentate il 17 giugno 2021 (1)

Causa C‑180/20

Commissione europea

contro

Consiglio dell’Unione europea

«Ricorso di annullamento – Decisioni (UE) 2020/245 e 2020/246 – Posizione da adottare a nome dell’Unione europea in sede di Consiglio di partenariato istituito dall’accordo di partenariato globale e rafforzato tra l’Unione europea e la Comunità europea dell’energia atomica e i loro Stati membri, da una parte, e la Repubblica d’Armenia, dall’altra, per quanto riguarda l’adozione del regolamento interno del Consiglio di partenariato e di quelli del comitato di partenariato, dei sottocomitati e degli altri organi istituiti dal Consiglio di partenariato, nonché la fissazione dell’elenco dei sottocomitati – Decisioni che stabiliscono le posizioni da adottare a nome dell’Unione in un organo istituito da un accordo internazionale – Scelta della base giuridica – Accordo contenente alcune disposizioni che possono essere collocate nella politica estera e di sicurezza comune (PESC) – Adozione di due decisioni distinte»

I. Introduzione

1. Nell’ambito del contenzioso interistituzionale relativo alla base giuridica degli atti dell’Unione, la quale riveste un’importanza di natura costituzionale (2), un posto sempre più significativo è occupato, successivamente all’entrata in vigore del Trattato di Lisbona, dalle cause che mettono in discussione la linea di demarcazione fra l’azione esterna dell’Unione europea nei settori rientranti nel Trattato FUE e la politica estera e di sicurezza comune (PESC), inserita nel Trattato UE (3). Il ricorso oggetto delle presenti conclusioni rientra fra tali cause e costituisce, circa tre anni dopo la pronuncia della sentenza del 4 settembre 2018, Commissione/Consiglio (Accordo con il Kazakhstan) (4) (in prosieguo: la «sentenza Kazakhstan»), una nuova tappa della controversia fra la Commissione europea e il Consiglio dell’Unione europea in merito alle basi giuridiche rilevanti per la conclusione e l’attuazione di accordi di partenariato cosiddetti «di nuova generazione». Nella sentenza Kazakhstan, la Corte è stata chiamata per la prima volta a pronunciarsi sulla delimitazione fra le competenze rientranti nella PESC e le competenze rientranti nel Trattato FUE nell’ambito dell’attuazione di uno di tali accordi e, più precisamente, in merito all’adozione di una decisione ai sensi dell’articolo 218, paragrafo 9, TFUE, con la quale il Consiglio definisce la posizione dell’Unione in un organo istituito in applicazione di tale accordo (5).

2. Nella presente causa, la Commissione chiede l’annullamento delle decisioni (UE) del Consiglio 2020/245 (6) e 2020/246 (7) (in prosieguo, congiuntamente: le «decisioni impugnate»), relative alla posizione da adottare a nome dell’Unione in sede di Consiglio di partenariato istituito dall’accordo di partenariato globale e rafforzato tra l’Unione europea e la Comunità europea dell’energia atomica e i loro Stati membri, da una parte, e la Repubblica d’Armenia, dall’altra (8) (in prosieguo: l’«APGR»).

II. Contesto normativo

A. Le disposizioni rilevanti del Trattato UE

3. Il capo 1 del titolo V del Trattato UE contiene «[d]isposizioni generali sull’azione esterna dell’Unione». L’articolo 21 TUE, a tale capo, espone, al paragrafo 1, i principi sui quali si fonda l’azione dell’Unione sulla scena internazionale e precisa che l’Unione si adopera per sviluppare relazioni e istituire partenariati segnatamente con i paesi che condividono detti principi. Il paragrafo 2 di tale articolo elenca gli obiettivi dell’azione esterna dell’Unione e il paragrafo 3, primo comma, dello stesso articolo dispone che «[n]ell’elaborazione e attuazione dell’azione esterna nei vari settori compresi nel presente titolo e nella parte quinta del trattato sul funzionamento dell’Unione europea e delle altre politiche nei loro aspetti esterni, l’Unione rispetta i principi e persegue gli obiettivi di cui ai paragrafi 1 e 2».

4. Il capo 2 del titolo V del Trattato UE contiene le disposizioni specifiche sulla PESC. Ai sensi dell’articolo 24, paragrafo 1, secondo comma, TUE, «[l]a politica estera e di sicurezza comune è soggetta a norme e procedure specifiche. Essa è definita e attuata dal Consiglio europeo e dal Consiglio che deliberano all’unanimità, salvo nei casi in cui i trattati dispongano diversamente». In conformità all’articolo 37 TUE, figurante in questo stesso capo, «[l]’Unione può concludere accordi con uno o più Stati o organizzazioni internazionali nei settori di pertinenza del presente capo».

B. Le disposizioni rilevanti del Trattato FUE

5. Nella quinta parte del Trattato FUE, il quale verte sull’azione esterna dell’Unione, il titolo V è dedicato agli accordi internazionali dell’Unione. Tale titolo comprende, inter alia, l’articolo 218 TFUE, il quale fissa la procedura di negoziazione e di conclusione degli accordi fra l’Unione e i paesi terzi o le organizzazioni internazionali. Tale articolo, ai suoi paragrafi 8 e 9, dispone quanto segue:

«8. Nel corso dell’intera procedura, il Consiglio delibera a maggioranza qualificata.

Tuttavia esso delibera all’unanimità quando l’accordo riguarda un settore per il quale è richiesta l’unanimità per l’adozione di un atto dell’Unione (…).

9. Il Consiglio, su proposta della Commissione o dell’alto rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza, adotta una decisione sulla sospensione dell’applicazione di un accordo e che stabilisce le posizioni da adottare a nome dell’Unione in un organo istituito da un accordo, se tale organo deve adottare atti che hanno effetti giuridici (…)».

III. Fatti

A. L’APGR

6. Il 29 settembre 2015, il Consiglio ha autorizzato la Commissione e l’Alta rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza (in prosieguo: l’«Alta rappresentante») ad avviare negoziati con la Repubblica d’Armenia su un accordo quadro (9). Tali negoziati sono stati conclusi con successo e l’accordo è stato siglato il 21 marzo 2017.

7. Il 20 novembre 2017, il Consiglio ha adottato una decisione con la quale esso autorizzava la firma dell’APGR a nome dell’Unione e decideva sull’applicazione provvisoria di talune parti di tale accordo (10) (in prosieguo: la «decisione di firma»). Tale decisione era fondata sull’articolo 37 TUE, nonché sull’articolo 91 e l’articolo 100, paragrafo 2, TFUE, e sugli articoli 207 e 209 TFUE, in combinato disposto con l’articolo 218, paragrafi 5 e 7, TFUE e l’articolo 218, paragrafo 8, secondo comma, TFUE. L’APGR è stato firmato il 24 novembre 2017 ed è applicato a titolo provvisorio dal 1° giugno 2018.

8. L’articolo 362 di tale accordo prevede l’istituzione di un Consiglio di partenariato, incaricato di esercitare la vigilanza e di verificare a scadenze regolari l’attuazione di detto accordo e munito del potere di adottare decisioni vincolanti per le parti, nonché di formulare raccomandazioni (11) (in prosieguo: il «Consiglio di partenariato»). Il Consiglio di partenariato è composto da rappresentanti delle parti a livello ministeriale e si riunisce periodicamente, almeno una volta l’anno e quando le circostanze lo richiedono. L’articolo 362, paragrafo 4, dell’APGR prevede che il Consiglio di partenariato adotti il proprio regolamento interno. Il Consiglio di partenariato è assistito nello svolgimento dei suoi compiti da un comitato di partenariato, istituito in conformità all’articolo 363 dell’APGR e composto da rappresentanti delle parti a livello di alti funzionari (in prosieguo: il «comitato di partenariato»). In conformità al paragrafo 4 di tale articolo, il Consiglio di partenariato stabilisce, nel proprio regolamento interno, i compiti e il funzionamento di tale comitato. Ai sensi dell’articolo 364 dell’APGR, il Consiglio di partenariato può decidere di istituire sottocomitati e altri organi in settori specifici, incaricati di assisterlo, determinandone la composizione, i compiti e il funzionamento.

B. Le decisioni impugnate

9. Le decisioni impugnate riguardano l’adozione dei regolamenti interni del Consiglio di partenariato, del comitato di partenariato, dei sottocomitati e degli altri organi istituiti dal Consiglio di partenariato, nonché la fissazione dell’elenco dei sottocomitati (in prosieguo, congiuntamente: i «regolamenti interni»).

10. Il 29 novembre 2018, l’Alta rappresentante e la Commissione hanno adottato una proposta congiunta di decisione del Consiglio relativa alla posizione che dovrà essere assunta a nome dell’Unione nel Consiglio di partenariato, per quanto riguarda l’adozione di decisioni relative ai regolamenti interni (in prosieguo: la «proposta congiunta») (12). Tale proposta era fondata, inter alia, sull’articolo 37 TUE come base giuridica sostanziale.

11. Il 19 luglio 2019, la Commissione ha presentato una proposta modificata di decisione del Consiglio, nella quale erano stati rimossi i riferimenti all’Alta rappresentante e all’articolo 37 TUE quale base giuridica sostanziale (13) (in prosieguo: la «proposta modificata»). Tale proposta era fondata sull’articolo 218, paragrafo 9, TFUE, quale base giuridica procedurale, e sull’articolo 91 e l’articolo 100, paragrafo 2, TFUE, nonché sugli articoli 207 e 209 TFUE, quali basi giuridiche sostanziali. Nella motivazione di tale decisione veniva spiegato che la soppressione dell’articolo 37 TUE quale base giuridica sostanziale era giustificata segnatamente alla luce della sentenza Kazakhstan.

12. Il 4 dicembre 2019, il Comitato dei rappresentanti permanenti (Coreper) ha deciso di scindere l’atto giuridico da adottare in due decisioni del Consiglio, l’una fondata sull’articolo 37 TUE e avente ad oggetto il solo titolo II dell’APGR, il quale riguarda la cooperazione in materia di politica estera e di sicurezza, l’altra su basi giuridiche diverse dalla PESC e concernenti tutto l’APGR ad eccezione del suo titolo II.

13. Il 17 febbraio 2020, il Consiglio ha adottato congiuntamente le...