Opinion of Advocate General Bobek delivered on 17 June 2021.

• Jurisdiction: European Union
• ECLI: ECLI:EU:C:2021:500
• Date: 17 June 2021
• Celex Number: 62020CC0055
• Court: Court of Justice (European Union)

Édition provisoire

CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL

M. MICHAL BOBEK

présentées le 17 juin 2021 (1)

Affaire C‑55/20

Ministerstwo Sprawiedliwości

parties intervenantes :

Pierwszy zastępca Prokuratora Generalnego, Prokurator Krajowy,

Rzecznik Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w Warszawie

[Demande de décision préjudicielle formée par le Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w Warszawie (conseil de discipline du barreau de Varsovie, Pologne)]

« Renvoi préjudiciel – Libre prestation de services de conseil juridique – Procédure disciplinaire à l’encontre d’un avocat – Champs d’application respectifs de la directive 2006/123/CE et de la directive 98/5/CE – Applicabilité de la directive 2006/123/CE aux procédures disciplinaires – Régimes d’autorisation – Notion de “juridiction” –Conseil de discipline d’un barreau local composé de juges non professionnels – Article 47 de la Charte des droits fondamentaux et article 19, paragraphe 1, TUE – Pouvoirs des juridictions inférieures lorsqu’une juridiction nationale supérieure n’est pas indépendante »

I. Introduction

1. En juillet 2017, le Prokurator Krajowy – Pierwszy zastępca Prokuratora Generalnego (procureur national – premier substitut du procureur général) (ci‑après le « procureur national ») a demandé au Rzecznik Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w Warszawie (agent disciplinaire du barreau de Varsovie, Pologne) (ci‑après l’« agent disciplinaire du barreau de Varsovie » ou l’« agent disciplinaire ») d’engager une procédure disciplinaire à l’encontre de l’avocat de l’ancien président du Conseil européen, Donald Tusk. Selon le procureur national, les déclarations de cet avocat lorsqu’il a commenté publiquement l’éventuelle inculpation de son client constituaient des menaces illégales et une faute disciplinaire. Par deux fois, l’agent disciplinaire a refusé d’engager une telle procédure ou a décidé d’y mettre fin. Par deux fois, le Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w Warszawie (conseil de discipline du barreau de Varsovie, Pologne) (ci‑après le « conseil de discipline ») a, à la suite de recours introduits par le procureur national ou le ministre de la Justice, réformé ces décisions et renvoyé l’affaire à l’agent disciplinaire.

2. La présente demande de décision préjudicielle a été présentée lors du troisième « tour » de cette procédure, dans le cadre duquel le conseil de discipline est appelé, à la suite d’un nouveau recours introduit par le procureur national et le ministre de la Justice, à examiner la décision de l’agent disciplinaire de clore une nouvelle fois l’enquête disciplinaire à l’encontre de cet avocat. La juridiction de renvoi souhaite savoir si la directive 2006/123/CE (ci‑après la « directive “services” ») (2) et l’article 47 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci‑après la « Charte ») s’appliquent aux procédures disciplinaires actuellement pendantes devant elle. Il semble toutefois que le cœur du problème auquel est confrontée la juridiction de renvoi soit ailleurs : quelles conséquences concrètes, en termes de procédure, la juridiction de renvoi peut-elle tirer de l’arrêt rendu par la Cour dans l’affaire A.K. e.a. (3) étant donné que sa décision pourrait faire l’objet d’un pourvoi devant l’Izba Dyscyplinarna Sądu Najwyższego (chambre disciplinaire de la Cour suprême, Pologne) ? Comment peut-elle, précisément et concrètement, garantir le respect du droit de l’Union ?

II. Le cadre juridique

A. Le droit de l’Union

1. La directive « services »

3. Le considérant 33 de la directive « services » indique que « [l]es services couverts par la présente directive concernent une grande variété d’activités en constante évolution […] Les services couverts englobent également les services fournis à la fois aux entreprises et aux consommateurs, tels que les services de conseil juridique ou fiscal […] ».

4. Selon le considérant 39 de la même directive, « [l]a notion de “régime d’autorisation” recouvre notamment les procédures administratives par lesquelles sont octroyés des autorisations, licences, agréments ou concessions mais aussi l’obligation, pour pouvoir exercer l’activité, d’être inscrit à un ordre professionnel ou dans un registre, dans un rôle ou une base de données, d’être conventionné auprès d’un organisme ou d’obtenir une carte professionnelle. […] ».

5. L’article 1^er, paragraphe 5, de la directive « services » dispose :

« [l]a présente directive n’affecte pas les règles de droit pénal des États membres. Toutefois, les États membres ne peuvent restreindre la libre prestation des services en appliquant des dispositions pénales qui réglementent ou affectent de façon particulière l’accès à une activité de service ou l’exercice d’une telle activité à l’effet de contourner les règles énoncées dans la présente directive. »

6. L’article 4 de la directive « services » contient un certain nombre de définitions aux fins de celle‑ci. Conformément au point 6 de cet article, un « régime d’autorisation » est défini comme « toute procédure qui a pour effet d’obliger un prestataire ou un destinataire à faire une démarche auprès d’une autorité compétente en vue d’obtenir un acte formel ou une décision implicite relative à l’accès à une activité de service ou à son exercice ».

7. L’article 9, paragraphe 3, de la directive « services », qui fait partie de la section 1, intitulée « Autorisations », du chapitre III relatif à la « [l]iberté d’établissement des prestataires », prévoit que cette section ne s’applique pas aux aspects des régimes d’autorisation qui sont régis directement ou indirectement par d’autres instruments communautaires.

8. L’article 10 de la même directive, intitulé « Conditions d’octroi de l’autorisation », est libellé comme suit :

« 1. Les régimes d’autorisation doivent reposer sur des critères qui encadrent l’exercice du pouvoir d’appréciation des autorités compétentes afin que celui‑ci ne soit pas utilisé de manière arbitraire.

2. Les critères visés au paragraphe 1 sont :

a) non discriminatoires ;

b) justifiés par une raison impérieuse d’intérêt général ;

c) proportionnels à cet objectif d’intérêt général ;

d) clairs et non ambigus ;

e) objectifs ;

f) rendus publics à l’avance ;

g) transparents et accessibles.

[…]

6. Excepté lorsque l’autorisation est octroyée, toute décision des autorités compétentes, y compris le refus ou le retrait de l’autorisation, doit être dûment motivée et doit pouvoir faire l’objet d’un recours devant les tribunaux ou autres instances de recours.

[…] »

B. Le droit polonais

1. Dispositions générales relatives au barreau

9. Aux termes de l’article 9 de l’ustawa z dnia 26 maja 1982 r. – Prawo o adwokaturze (loi du 26 mai 1982 relative aux avocats) (ci‑après la « loi relative aux avocats ») :

« 1. Les organes du barreau sont : l’assemblée nationale du barreau, le conseil supérieur du barreau, le conseil supérieur de discipline, l’agent disciplinaire du barreau et la commission supérieure d’audit.

2. Seuls les avocats peuvent être membres des organes du barreau. »

10. L’article 11 de la loi relative aux avocats dispose :

« 1. Les organes du barreau ainsi que les organes des barreaux locaux et des associations d’avocats sont élus au scrutin secret parmi des candidats dont le nombre n’est pas limité.

2. Le mandat des organes du barreau ainsi que des organes des barreaux locaux et des associations d’avocats a une durée de quatre ans. Toutefois leurs membres sont tenus de siéger jusqu’à l’installation des organes nouvellement élus.

[…]

4. Les membres des organes visés au paragraphe 1 peuvent être révoqués avant le terme de leur mandat par l’organe qui les a élus.

[…] »

11. L’article 58 de la loi relative aux avocats dispose :

« Relèvent des attributions du conseil supérieur du barreau :

[…]

13) la suspension des fonctions pour manquement aux obligations principales des membres des organes des barreaux et des associations d’avocats, à l’exception des membres des organes de discipline, et la demande de leur révocation auprès des autorités compétentes ;

[…] »

2. Dispositions relatives aux manquements disciplinaires

12. Aux termes de l’article 80 de la loi relative aux avocats :

« Les avocats et avocats stagiaires s’exposent à des sanctions disciplinaires pour tout comportement contraire à la loi, aux principes de déontologie ou à la dignité de la profession, ainsi que pour tout manquement à leurs obligations professionnelles […] »

13. L’article 81, paragraphe 1, de la loi relative aux avocats est libellé comme suit :

« Les sanctions disciplinaires sont les suivantes :

(1) l’avertissement ;

(2) la réprimande ;

(3) l’amende ;

(4) la suspension des activités professionnelles pour une durée de trois mois à cinq ans ;

[…]

(6) l’exclusion du barreau. »

14. Aux termes de l’article 82, paragraphe 2, de la loi relative aux avocats :

« L’exclusion du barreau s’accompagne de la radiation de la liste des avocats sans possibilité de demander la réintégration sur cette liste pendant une période de 10 ans à compter du jour où la décision d’exclusion du barreau devient définitive. »

3. Dispositions relatives à l’administration de la justice par les conseils de discipline du barreau

15. Aux termes de l’article 40, point 2, de la loi relative aux avocats :

« Relève du champ d’activité de l’assemblée du barreau […] l’élection du Bâtonnier, du président du conseil de discipline, de l’agent disciplinaire, du président de la commission d’audit ainsi que des membres et membres suppléants du conseil régional des avocats, du conseil de discipline et de la commission d’audit. »

16. Aux termes de l’article 91 de la loi relative aux avocats :

« 1. Statuent en matière disciplinaire :

1) le conseil de discipline du barreau ;

2) le conseil supérieur de discipline.

2. Le conseil de discipline du barreau examine toutes les affaires en tant que juridiction de première instance, à l’exception des affaires visées à l’article 85, paragraphe 3 et de l’examen des recours contre une décision de l’agent disciplinaire...