Conclusions de l'avocat général M. H. Saugmandsgaard Øe, présentées le 6 octobre 2021.

• Jurisdiction: European Union
• ECLI: ECLI:EU:C:2021:821
• Celex Number: 62020CC0368
• Date: 06 October 2021
• Court: Court of Justice (European Union)

Édition provisoire

CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL

M. HENRIK SAUGMANDSGAARD ØE

présentées le 6 octobre 2021 (1)

Affaires jointes C‑368/20 et C‑369/20

NW

contre

Landespolizeidirektion Steiermark (C‑368/20)

et

NW

contre

Bezirkshauptmannschaft Leibnitz (C‑369/20)

[demande de décision préjudicielle formée par le Landesverwaltungsgericht Steiermark (tribunal administratif régional de Styrie, Autriche)]

« Renvoi préjudiciel – Espace de liberté, de sécurité et de justice – Code frontières Schengen – Règlement (UE) 2016/399 – Article 25 – Réintroduction temporaire du contrôle aux frontières intérieures – Réglementation nationale prévoyant plusieurs périodes successives de contrôle – Proportionnalité – Article 72 TFUE – Libre circulation des personnes – Article 4, paragraphe 2, TUE »

I. Introduction

1. L’article 3, paragraphe 2, TUE dispose que l’Union « offre à ses citoyens un espace de liberté, de sécurité et de justice sans frontières intérieures, au sein duquel est assurée la libre circulation des personnes, en liaison avec des mesures appropriées en matière de contrôle des frontières extérieures, d’asile, d’immigration ainsi que de prévention de la criminalité et de lutte contre ce phénomène ». Dans les présentes affaires, la Cour est, en substance, amenée à se prononcer sur l’équilibre délicat, que fait ressortir cette disposition, entre la liberté des citoyens de l’Union de circuler dans un espace sans frontières intérieures et le maintien de la sécurité de cet espace.

2. Les présentes affaires portent plus particulièrement sur l’interprétation, notamment, de l’article 25 du code frontières Schengen (2). Cette disposition constitue une exception au principe général de ce code selon lequel les frontières intérieures peuvent être franchies sans que des vérifications aux frontières soient effectuées sur les personnes, quelle que soit leur nationalité (3). À cet égard, le paragraphe 1 de cet article autorise les États membres, dans des circonstances exceptionnelles où ils sont confrontés à une menace grave pour l’ordre public ou la sécurité intérieure, à réintroduire temporairement le contrôle aux frontières intérieures, dans les conditions y prévues. Le paragraphe 4, première phrase, dudit article prévoit à cet égard une durée maximale de six mois pour la réintroduction du contrôle.

3. Dans les présentes affaires, la Cour est, pour l’essentiel, amenée à dire si l’article 25 du code frontières Schengen s’oppose à une nouvelle application de son paragraphe 1 dans le cas où un État membre, à l’expiration de la durée de six mois prévue au paragraphe 4 de cet article, est toujours confronté à une menace grave pour l’ordre public ou la sécurité intérieure.

4. Cette question a été soulevée dans le contexte de la réintroduction par la République d’Autriche du contrôle à la frontière entre cet État membre et la République de Slovénie sur le fondement de l’article 25, paragraphe 1 du code frontières Schengen. Estimant, en substance, être confrontée à des menaces graves persistantes, la République d’Autriche avait plusieurs fois d’affilée réintroduit le contrôle en vertu de cette disposition, à chaque fois pour une durée de six mois. Je note toutefois que la question posée s’inscrit dans un contexte plus large. En effet, plusieurs autres État membres ont réintroduit pendant des années le contrôle à leurs frontières intérieures en faisant des applications successives de cette même disposition pour des raisons similaires (4).

5. À l’issue de mon exposé, j’expliquerai pourquoi, à mes yeux, l’article 25 du code frontières Schengen ne s’oppose pas, en principe, à une nouvelle application de son paragraphe 1 lorsqu’un État membre, à l’expiration de la durée de six mois prévue au paragraphe 4 de cet article, est toujours confronté à une menace grave pour l’ordre public ou la sécurité intérieure. Pour autant, lorsqu’il s’agit, en substance, d’une continuation de la menace grave précédente, j’estime que, aux fins d’une telle nouvelle application, le principe de proportionnalité implique le respect de critères particulièrement stricts que je présenterai.

II. Le cadre juridique

A. Le code frontières Schengen

6. L’article 25 du code frontières Schengen, intitulé « Cadre général pour la réintroduction temporaire du contrôle aux frontières intérieures », prévoit :

« 1. En cas de menace grave pour l’ordre public ou la sécurité intérieure d’un État membre dans l’espace sans contrôle aux frontières intérieures, cet État membre peut exceptionnellement réintroduire le contrôle aux frontières sur tous les tronçons ou sur certains tronçons spécifiques de ses frontières intérieures pendant une période limitée d’une durée maximale de trente jours ou pour la durée prévisible de la menace grave si elle est supérieure à trente jours. La portée et la durée de la réintroduction temporaire du contrôle aux frontières intérieures ne doivent pas excéder ce qui est strictement nécessaire pour répondre à la menace grave.

2. Le contrôle aux frontières intérieures n’est réintroduit qu’en dernier recours et conformément aux articles 27, 28 et 29. Les critères visés, respectivement aux articles 26 et 30, sont pris en considération chaque fois qu’une décision de réintroduire le contrôle aux frontières intérieures est envisagée en vertu de l’article 27, 28 ou 29, respectivement.

3. Lorsque la menace grave pour l’ordre public ou la sécurité intérieure dans l’État membre concerné persiste au-delà de la durée prévue au paragraphe 1 du présent article, ledit État membre peut prolonger le contrôle à ses frontières intérieures, en tenant compte des critères visés à l’article 26 et conformément à l’article 27, pour les mêmes raisons que celles visées au paragraphe 1 du présent article et, en tenant compte d’éventuels éléments nouveaux, pour des périodes renouvelables ne dépassant pas trente jours.

4. La durée totale de la réintroduction du contrôle aux frontières intérieures, y compris toute prolongation prévue au titre du paragraphe 3 du présent article, ne peut excéder six mois. Dans les circonstances exceptionnelles visées à l’article 29, cette durée totale peut être étendue à une durée maximale de deux ans conformément au paragraphe 1 dudit article. »

7. L’article 26 de ce code, intitulé « Critères pour la réintroduction temporaire du contrôle aux frontières intérieures », prévoit :

« Lorsqu’un État membre décide, en dernier recours, la réintroduction temporaire du contrôle à une ou plusieurs de ses frontières intérieures ou sur des tronçons de celles-ci ou décide de prolonger ladite réintroduction, conformément à l’article 25 ou à l’article 28, paragraphe 1, il évalue la mesure dans laquelle cette réintroduction est susceptible de remédier correctement à la menace pour l’ordre public ou la sécurité intérieure et évalue la proportionnalité de la mesure par rapport à cette menace. Lors de cette évaluation, l’État membre tient compte, en particulier, de ce qui suit :

a) l’incidence probable de toute menace pour son ordre public ou sa sécurité intérieure, y compris du fait d’incidents ou de menaces terroristes, dont celles que représente la criminalité organisée ;

b) l’incidence probable d’une telle mesure sur la libre circulation des personnes au sein de l’espace sans contrôle aux frontières intérieures. »

8. L’article 27 dudit code, intitulé « Procédure de réintroduction temporaire du contrôle aux frontières intérieures au titre de l’article 25 », énonce :

« 1. Lorsqu’un État membre prévoit de réintroduire le contrôle aux frontières intérieures au titre de l’article 25, il notifie son intention aux autres États membres et à la Commission au plus tard quatre semaines avant la réintroduction prévue, ou dans un délai plus court lorsque les circonstances étant à l’origine de la nécessité de réintroduire le contrôle aux frontières intérieures sont connues moins de quatre semaines avant la date de réintroduction prévue. À cette fin, l’État membre fournit les informations suivantes :

a) les motifs de la réintroduction envisagée, y compris toutes les données pertinentes détaillant les événements qui constituent une menace grave pour son ordre public ou sa sécurité intérieure ;

b) la portée de la réintroduction envisagée, en précisant le ou les tronçon(s) des frontières intérieures où le contrôle doit être réintroduit ;

c) le nom des points de passage autorisés ;

d) la date et la durée de la réintroduction prévue ;

e) le cas échéant, les mesures que les autres États membres doivent prendre.

Une notification au titre du premier alinéa peut également être présentée conjointement par deux ou plusieurs États membres.

Si nécessaire, la Commission peut demander des informations complémentaires à l’État membre ou aux États membres concernés.

2. Les informations visées au paragraphe 1 sont présentées au Parlement européen et au Conseil et notifiées au même moment aux États membres et à la Commission en vertu dudit paragraphe.

[...]

4. À la suite de la notification par un État membre au titre du paragraphe 1, et en vue de la consultation prévue au paragraphe 5, la Commission ou tout autre État membre peut, sans préjudice de l’article 72 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, émettre un avis.

Si, sur la base des informations figurant dans la notification ou de toute information complémentaire qu’elle a reçue, la Commission a des doutes quant à la nécessité ou la proportionnalité de la réintroduction prévue du contrôle aux frontières intérieures, ou si elle estime qu’une consultation sur certains aspects de la notification serait appropriée, elle émet un avis en ce sens.

5. Les informations visées au paragraphe 1, ainsi que tout avis éventuel émis par la Commission ou un État membre au titre du paragraphe 4, font l’objet d’une consultation, y compris, le cas échéant, de réunions conjointes entre l’État membre prévoyant de réintroduire le contrôle aux frontières intérieures, les autres États membres, en particulier ceux...