Opinion of Advocate General Kokott delivered on 17 May 2023.

• Jurisdiction: European Union
• Celex Number: 62022CC0084
• ECLI: ECLI:EU:C:2023:421
• Date: 17 May 2023
• Court: Court of Justice (European Union)

Vorläufige Fassung

SCHLUSSANTRÄGE DER GENERALANWÄLTIN

JULIANE KOKOTT

vom 17. Mai 2023(1)

Rechtssache C‑84/22

Right to Know CLG

gegen

An Taoiseach

(Vorabentscheidungsersuchen des High Court [Hohes Gericht, Irland])

„Vorabentscheidungsersuchen – Zugang der Öffentlichkeit zu Umweltinformationen – Ausnahmen – Interne Mitteilungen – Beratungen von Behörden – Aufzeichnungen der Kabinettsberatungen einer Regierung – Zuordnung der Aufzeichnungen zu einer Ausnahme durch eine frühere gerichtliche Entscheidung – Durchbrechung der Rechtskraft“

I. Einleitung

1. In Umsetzung des Übereinkommens von Aarhus(2) begründet die Umweltinformationsrichtlinie(3) ein Recht auf Zugang zu Umweltinformationen. Zugleich sehen sowohl das Übereinkommen als auch die Richtlinie Ausnahmen von diesem Recht vor, die insbesondere den Schutz interner Mitteilungen und von Beratungen von Behörden erlauben.

2. Das vorliegende Vorabentscheidungsersuchen soll klären, ob Aufzeichnungen über die Kabinettsdiskussionen einer Regierung entweder unter die Ausnahme für interne Mitteilungen oder unter die Ausnahme für Beratungen von Behörden fallen. Ferner ist zu erörtern, ob diese Frage überhaupt erneut geprüft werden darf, wenn sie bereits in einem früheren rechtskräftigen Urteil zum gleichen Zugangsantrag entschieden wurde.

II. Rechtlicher Rahmen

A. Übereinkommen von Aarhus

3. Das Recht auf Zugang zu Informationen über die Umwelt ist in Art. 4 des Übereinkommens von Aarhus niedergelegt.

4. Art. 4 Abs. 3 Buchst. c des Übereinkommens von Aarhus enthält eine Ausnahme für interne Mitteilungen:

„Ein Antrag auf Informationen über die Umwelt kann abgelehnt werden, wenn

…

c) der Antrag Material betrifft, das noch fertig gestellt werden muss, oder wenn er interne Mitteilungen von Behörden betrifft, sofern eine derartige Ausnahme nach innerstaatlichem Recht vorgesehen ist oder gängiger Praxis entspricht, wobei das öffentliche Interesse an der Bekanntgabe dieser Informationen zu berücksichtigen ist.“

5. Die Vertraulichkeit der Beratungen von Behörden kann nach Art. 4 Abs. 4 Buchst. a des Übereinkommens von Aarhus geschützt werden:

„Ein Antrag auf Informationen über die Umwelt kann abgelehnt werden, wenn die Bekanntgabe negative Auswirkungen hätte auf

a) die Vertraulichkeit der Beratungen von Behörden, sofern eine derartige Vertraulichkeit nach innerstaatlichem Recht vorgesehen ist;

…

Die genannten Ablehnungsgründe sind eng auszulegen, wobei das öffentliche Interesse an der Bekanntgabe sowie ein etwaiger Bezug der beantragten Informationen zu Emissionen in die Umwelt zu berücksichtigen sind.“

B. Umweltinformationsrichtlinie

6. In Art. 3 Abs. 1 der Umweltinformationsrichtlinie ist das Recht auf Zugang zu Umweltinformationen niedergelegt:

„Die Mitgliedstaaten gewährleisten, dass Behörden gemäß den Bestimmungen dieser Richtlinie verpflichtet sind, die bei ihnen vorhandenen oder für sie bereitgehaltenen Umweltinformationen allen Antragstellern auf Antrag zugänglich zu machen, ohne dass diese ein Interesse geltend zu machen brauchen.“

7. Art. 4 der Umweltinformationsrichtlinie sieht verschiedene Ausnahmen von diesem Recht vor.

8. Die Ausnahme für interne Mitteilungen befindet sich in Art. 4 Abs. 1 Buchst. e der Umweltinformationsrichtlinie:

„Die Mitgliedstaaten können vorsehen, dass ein Antrag auf Zugang zu Umweltinformationen in folgenden Fällen abgelehnt wird:

…

e) Der Antrag betrifft interne Mitteilungen, wobei das öffentliche Interesse an einer Bekanntgabe dieser Informationen zu berücksichtigen ist.“

9. Daneben enthält Art. 4 Abs. 2 Buchst. a der Umweltinformationsrichtlinie eine Ausnahme für die Beratungen von Behörden:

„Die Mitgliedstaaten können vorsehen, dass ein Antrag auf Zugang zu Umweltinformationen abgelehnt wird, wenn die Bekanntgabe negative Auswirkungen hätte auf:

a) die Vertraulichkeit der Beratungen von Behörden, sofern eine derartige Vertraulichkeit gesetzlich vorgesehen ist;

…

Die in den Abs. 1 und 2 genannten Ablehnungsgründe sind eng auszulegen, wobei im Einzelfall das öffentliche Interesse an der Bekanntgabe zu berücksichtigen ist. In jedem Einzelfall wird das öffentliche Interesse an der Bekanntgabe gegen das Interesse an der Verweigerung der Bekanntgabe abgewogen. Die Mitgliedstaaten dürfen aufgrund des Abs. 2 Buchst. a, d, f, g und h nicht vorsehen, dass ein Antrag abgelehnt werden kann, wenn er sich auf Informationen über Emissionen in die Umwelt bezieht.“

C. Irisches Recht

10. Art. 28.4.3 der irischen Verfassung sieht die Vertraulichkeit der Diskussionen und Sitzungen der irischen Regierung vor. Ausnahmen sind lediglich für Untersuchungen der Gerichte oder ähnlicher Organe vorgesehen.

11. Irland hat die Umweltinformationsrichtlinie durch die European Communities (Access to Information on the Environment) Regulations 2007 (S.I. No 133/2007) (28. März 2007) umgesetzt.

III. Sachverhalt und Vorabentscheidungsersuchen

12. Right to Know CLG, eine gemeinnützige Organisation irischen Rechts, beantragte am 8. März 2016 beim irischen Taoiseach (Premierminister) den Zugang zu allen Dokumenten, die Kabinettsberatungen über Irlands Treibhausgasemissionen von 2002 bis 2016 wiedergeben. Der Taoiseach (Premierminister) lehnte diesen Antrag im Juni 2016 nach einem internen Überprüfungsverfahren ab. Right to Know strengte daraufhin ein Verfahren vor dem High Court (Hohes Gericht, Irland) an, um eine gerichtliche Überprüfung dieser Entscheidung zu erwirken.

13. Mit Urteil vom 1. Juni 2018, Right to Know CLG/An Taoiseach ([2018] IEHC 372), verwies der High Court (Hohes Gericht) die Entscheidung zur erneuten Prüfung an den Taoiseach (Premierminister) zurück. Der High Court (Hohes Gericht) stellte u. a. auf der Grundlage eines von den Beteiligten erörterten Präzedenzfalls(4) fest, dass Sitzungen der irischen Regierung als „interne Mitteilungen“ einer Behörde zu betrachten seien, so dass die Pflicht zur Offenlegung von Aufzeichnungen über Emissionen in die Umwelt (Art. 4 Abs. 2 Satz 3 der Umweltinformationsrichtlinie) nicht anwendbar sei. Der Taoiseach (Premierminister) habe es aber versäumt, das öffentliche Interesse an der Bekanntgabe und das Interesse an der Vertraulichkeit gegeneinander abzuwägen (Art. 4 Abs. 2 Satz 2).

14. Mit Beschluss vom 16. August 2018 gewährte der Taoiseach (Premierminister) teilweise Zugang zu den beantragten Dokumenten. Right to Know beantragte daraufhin erneut vor dem High Court (Hohes Gericht) die gerichtliche Überprüfung dieser zweiten Entscheidung. Dort ist nunmehr nicht mehr der Richter zuständig, der das Urteil vom 1. Juni 2018 gefällt hatte. Der neue Richter wendet sich mit den folgenden Fragen an den Gerichtshof:

(1) Sind Aufzeichnungen über förmliche Sitzungen der Exekutive eines Mitgliedstaats, bei denen Mitglieder der Regierung zusammentreten und als kollektive Instanz handeln müssen, für die Zwecke eines Antrags auf Zugang zu darin enthaltenen Umweltinformationen als „interne Mitteilungen“ oder als „Beratungen“ einer Behörde im Sinne dieser in Art. 4 Abs. 1 Buchst. e bzw. Art. 4 Abs. 2 Buchst. a der Umweltinformationsrichtlinie genannten Begriffe einzustufen?

(2) Erstreckt sich der Grundsatz der Rechtskraft (wie er im Urteil Köbler, C‑224/01, EU:C:2003:513, und in der nachfolgenden Rechtsprechung erörtert wurde) über den Tenor oder den verfügenden Teil des früheren Urteils hinaus und umfasst auch die in diesem Urteil enthaltenen tatsächlichen und rechtlichen Feststellungen? Anders gefragt: Ist der Grundsatz der Rechtskraft auf die frühere Sachentscheidung als solche beschränkt („cause of action estoppel“), oder erstreckt er sich auch auf die im Zusammenhang mit dieser Sachentscheidung entschiedenen Rechts- und Tatsachenfragen („issue estoppel“)?

(3) Steht das Unionsrecht, insbesondere der Grundsatz der Effektivität, in einem laufenden Verfahren zwischen Parteien wegen angeblicher Nichteinhaltung der Umweltinformationsrichtlinie in Bezug auf einen bestimmten Antrag auf Zugang zu Umweltinformationen, in dem ein Antragsteller die Aufhebung einer Entscheidung erwirkt hat, in der einigen auf das Unionsrecht gestützten Anfechtungsgründen stattgegeben und andere zurückgewiesen wurden, einer nationalen Rechtskraftregel entgegen, die auf dem Grundsatz der Präklusion beruht und ein nationales Gericht verpflichtet, in einem neuen Verfahren über eine weitere Entscheidung über denselben Antrag einem solchen Antragsteller zu verwehren, diese weitere Entscheidung aus unionsrechtlichen Gründen anzufechten, die zuvor zurückgewiesen, aber unter den gegebenen Umständen nicht angefochten wurden?

(4) Hat der Umstand, dass (i) keine Vorlage an den Gerichtshof erfolgte und (ii) keine Partei auf die einschlägige Rechtsprechung des Gerichtshofs hingewiesen hatte, Einfluss auf die Antwort auf die dritte Frage?

15. Right to Know, Irland sowie die Europäische Kommission haben schriftlich Stellung genommen. Auf die Durchführung einer mündlichen Verhandlung hat der Gerichtshof nach Art. 76 Abs. 2 der Verfahrensordnung verzichtet, weil er sich für ausreichend unterrichtet hält, um eine Entscheidung zu erlassen.

IV. Rechtliche Würdigung

16. Der Unionsgesetzgeber wollte mit dem Erlass der Umweltinformationsrichtlinie die Vereinbarkeit des Unionsrechts mit dem Übereinkommen von Aarhus durch eine allgemeine Regelung sicherstellen. Diese soll gewährleisten, dass jeder Antragsteller ein Recht auf Zugang zu bei Behörden vorhandenen oder für diese bereitgehaltenen Umweltinformationen hat, ohne dass er ein Interesse geltend machen müsste.(5)

17. Er hat in Art. 4 der Umweltinformationsrichtlinie vorgesehen, dass die Mitgliedstaaten Ausnahmen von diesem Recht bestimmen können. Soweit solche Ausnahmen wirksam in nationales Recht umgesetzt worden sind, dürfen sich die Behörden auf sie berufen, um bei ihnen eingehende Anträge auf Zugang zu Informationen zurückzuweisen.(6)

18. Das Vorabentscheidungsersuchen betrifft einerseits die Frage, ob die streitigen Informationen entweder unter die Ausnahme für interne Mitteilungen oder...