Opinion of Advocate General Bobek delivered on 15 April 2021.

• Jurisdiction: European Union
• Celex Number: 62019CC0561
• ECLI: ECLI:EU:C:2021:291
• Date: 15 April 2021
• Court: Court of Justice (European Union)

Vorläufige Fassung

SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS

MICHAL BOBEK

vom 15. April 2021 (1)

Rechtssache C‑561/19

Consorzio Italian Management,

Catania Multiservizi SpA

gegen

Rete Ferroviaria Italiana SpA

(Vorabentscheidungsersuchen des Consiglio di Stato [Staatsrat, Italien])

„Vorlage zur Vorabentscheidung – Art. 267 Abs. 3 AEUV – Einzelstaatliches Gericht, dessen Entscheidungen nicht mehr mit Rechtsmitteln des innerstaatlichen Rechts angefochten werden können – Vorlagepflicht – Umfang – Ausnahmen und Kriterien nach dem Urteil CILFIT u. a.“

Inhaltsübersicht

I. Einleitung

1. Anders als die nationalen letztinstanzlichen Gerichte werden Studierende des Europarechts für das Urteil CILFIT u. a. vermutlich immer eher Sympathie gehabt haben(2). Im Lauf der letzten ein oder zwei Jahrzehnte werden die Herzen vieler Europarechtsstudenten wahrscheinlich mit einem plötzlichen Anflug von Freude und Erleichterung geklopft haben, wenn sie „Urteil CILFIT“, „Ausnahmen von der Vorlagepflicht“ und „Diskussion“ auf ihrem Prüfungs- oder Übungsblatt gelesen haben. Die Frage nach der Durchführbarkeit der nach dem Urteil CILFIT geltenden Ausnahmen von der Verpflichtung, eine Vorlage zur Vorabentscheidung einzureichen, insbesondere der Ausnahme in Bezug auf das Fehlen eines vernünftigen Zweifels des nationalen letztinstanzlichen Gerichts, ist nämlich vielleicht nicht die anspruchsvollste Erörterungsaufgabe. Müssen diese Gerichte wirklich (alle) gleichermaßen verbindlichen Sprachfassungen des Unionsrechts miteinander vergleichen? Wie sollen sie, praktisch betrachtet, bestimmen, ob die Frage für die Gerichte anderer Mitgliedstaaten und für den Gerichtshof gleichermaßen offenkundig ist?

2. Die Vorlagepflicht nach Art. 267 Abs. 3 AEUV, die Ausnahmen von dieser Pflicht und vor allem ihre Durchsetzung sind seit Jahren, bildlich gesprochen, schlafende Hunde des Unionsrechts. Wir wissen alle, dass sie da sind. Wir können alle über sie diskutieren oder gar akademische Aufsätze über sie schreiben. Im echten Leben aber weckt man sie am besten nicht. Pragmatisch (oder zynisch) gesagt, funktioniert das gesamte Vorabentscheidungssystem, weil niemand das Urteil CILFIT wirklich anwendet, jedenfalls nicht wörtlich. Oft ist es besser, sich einen Hund vorzustellen, als es mit dem lebenden Tier zu tun zu haben.

3. Aus einer Reihe von Gründen, die ich in den vorliegenden Schlussanträgen darlegen werde, trage ich dem Gerichtshof den Vorschlag vor, dass es an der Zeit ist, die Rechtssache CILFIT zu überprüfen. Mein Vorschlag hierfür ist eher einfach und geht dahin, die Vorlagepflicht nach Art. 267 Abs. 3 AEUV sowie die von ihr geltenden Ausnahmen so anzupassen, dass sie den Anforderungen des gegenwärtigen unionsrechtlichen Gerichtssystems entsprechen und dann realistisch angewendet (sowie möglicherweise zu gegebener Zeit durchgesetzt) werden können.

4. Der vorgeschlagene Anpassungsvorgang erfordert jedoch einen erheblichen Paradigmenwechsel. Die Grundgedanken und Ausrichtung der Vorlagepflicht und der von ihr geltenden Ausnahmen sollten sich wegbewegen vom Fehlen eines vernünftigen Zweifels im Hinblick auf die richtige Anwendung des Unionsrechts im Einzelfall, der in Form eines subjektiven gerichtlichen Zweifel bestehen und festgestellt werden muss, hin zu einem objektiveren Gebot der Gewährleistung einer in der gesamten Union einheitlichen Auslegung des Unionsrechts. Mit anderen Worten sollte die Vorlagepflicht nicht in erster Linie auf die richtigen Antworten, sondern vielmehr auf die Ermittlung der richtigen Fragen ausgerichtet sein.

II. Rechtlicher Rahmen

5. Art. 267 AEUV bestimmt:

„Der Gerichtshof der Europäischen Union entscheidet im Wege der Vorabentscheidung

a) über die Auslegung der Verträge,

b) über die Gültigkeit und die Auslegung der Handlungen der Organe, Einrichtungen oder sonstigen Stellen der Union,

Wird eine derartige Frage einem Gericht eines Mitgliedstaats gestellt und hält dieses Gericht eine Entscheidung darüber zum Erlass seines Urteils für erforderlich, so kann es diese Frage dem Gerichtshof zur Entscheidung vorlegen.

Wird eine derartige Frage in einem schwebenden Verfahren bei einem einzelstaatlichen Gericht gestellt, dessen Entscheidungen selbst nicht mehr mit Rechtsmitteln des innerstaatlichen Rechts angefochten werden können, so ist dieses Gericht zur Anrufung des Gerichtshofs verpflichtet.

…“

6. Art. 99 der Verfahrensordnung des Gerichtshofs bestimmt:

„Wenn eine zur Vorabentscheidung vorgelegte Frage mit einer Frage übereinstimmt, über die der Gerichtshof bereits entschieden hat, wenn die Antwort auf eine solche Frage klar aus der Rechtsprechung abgeleitet werden kann oder wenn die Beantwortung der zur Vorabentscheidung vorgelegten Frage keinen Raum für vernünftige Zweifel lässt, kann der Gerichtshof auf Vorschlag des Berichterstatters und nach Anhörung des Generalanwalts jederzeit die Entscheidung treffen, durch mit Gründen versehenen Beschluss zu entscheiden.“

III. Sachverhalt, nationales Verfahren und Vorlagefragen

7. An das Consorzio Italian Management und die Catania Multiservizi SpA (im Folgenden zusammen: Berufungskläger) wurde am 23. Februar 2006 von der Rete Ferroviaria Italiana SpA (im Folgenden: RFI) ein Auftrag für „Reinigungsdienstleistungen, Dienstleistungen zur Erhaltung des Erscheinungsbilds der Räumlichkeiten und anderer der Öffentlichkeit zugänglicher Flächen sowie Nebendienstleistungen in Bahnhöfen, Anlagen, Büros und Werkstätten an verschiedenen Orten im Amtsbezirk der Direzione compartimentale movimento di Cagliari [(Bezirksdirektion für Verkehr Cagliari, Italien])“ vergeben.

8. Dieser Vertrag enthielt eine Klausel, mit der Preisanpassungen eingeschränkt wurden. Während der Ausführung des Auftrags ersuchten die Berufungskläger RFI um eine Anpassung der Auftragsvergütung wegen einer angeblichen durch einen Anstieg der Personalkosten bedingten Erhöhung der Auftragskosten. RFI lehnte dies ab.

9. Die Berufungskläger erhoben Klage gegen RFI vor dem Tribunale amministrativo regionale per la Sardegna (Regionales Verwaltungsgericht Sardinien, Italien; im Folgenden: TAR). Mit Urteil vom 11. Juni 2014 wies das TAR die Klage ab. Es stellte fest, dass Art. 115 des Decreto legislativo (Gesetzesvertretendes Dekret) Nr. 163/2006 nicht auf Tätigkeiten anwendbar sei, die zu den besonderen Sektoren gehörten, wie etwa Reinigungsleistungen, wenn sie notwendige Bestandteile des Eisenbahntransportnetzes seien. Das TAR stellte außerdem fest, dass die Preisanpassung nach Art. 1664 des Codice Civile (Zivilgesetzbuch) nicht zwingend vorgeschrieben sei und die Parteien von dieser Regelung abweichen könnten.

10. Gegen dieses Urteil legten die Berufungskläger beim Consiglio di Stato (Staatsrat, Italien) Berufung ein. Sie machten geltend, dass Art. 115 des Decreto legislativo Nr. 163/2006 oder, hilfsweise, Art. 1664 des Zivilgesetzbuchs anwendbar sei. Außerdem verstoße die nationale Regelung gegen die Richtlinie 2004/17/EG(3), soweit sie dazu führe, dass Preisanpassungen im Verkehrssektor und bei den entsprechenden Reinigungsverträgen ausgeschlossen seien. Diese Regelung habe zu einem ungerechten und unverhältnismäßigen vertraglichen Ungleichgewicht und letztlich zu einer Änderung der Regeln über die Funktionsweise des Marktes geführt. Wäre die Richtlinie 2004/17 dahin auszulegen, dass sie eine Preisanpassung bei allen in den besonderen Sektoren geschlossenen und ausgeführten Aufträgen ausschlösse, wäre sie damit ungültig.

11. Vor diesem Hintergrund legte der Consiglio di Stato (Staatsrat) dem Gerichtshof am 24. November 2016 die beiden folgenden Fragen zur Vorabentscheidung vor:

1) Ist eine Auslegung des innerstaatlichen Rechts, nach der eine Preisanpassung bei Verträgen in Bezug auf die besonderen Sektoren, insbesondere hinsichtlich Verträgen mit einem anderen Gegenstand als denen, auf die sich die Richtlinie 2004/17 bezieht, die jedoch eine instrumentelle Verbindung mit solchen Verträgen aufweisen, ausgeschlossen ist, mit dem Unionsrecht (insbesondere mit Art. 3 Abs. 3 EUV, den Art. 26, 56 bis 58 und 101 AEUV, Art. 16 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union und der Richtlinie 2004/17) vereinbar?

2) Ist die Richtlinie 2004/17 (sofern davon ausgegangen wird, dass sich der Ausschluss von Preisanpassungen bei sämtlichen im Bereich der besonderen Sektoren geschlossenen und angewandten Verträgen unmittelbar aus dieser Richtlinie ergibt) „angesichts der Ungerechtigkeit, der Unverhältnismäßigkeit, der Verzerrung des vertraglichen Gleichgewichts und damit der Regeln eines effizienten Marktes“ mit den Grundsätzen der Europäischen Union (insbesondere mit Art. 3 Abs. 1 EUV und den Art. 26, 56 bis 58 und 101 AEUV sowie Art. 16 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union) vereinbar?

12. Der Gerichtshof antwortete mit Urteil vom 19. April 2018(4). Zur ersten Frage stellte der Gerichtshof fest, dass das vorlegende Gericht in keiner Weise erläutert habe, inwiefern die Auslegung von Art. 3 Abs. 3 EUV sowie der Art. 26, 56 bis 58 und 101 AEUV für die Entscheidung des Ausgangsrechtsstreits relevant sein solle. Art. 16 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union (im Folgenden: Charta) gelte, ebenso wie die anderen Bestimmungen der Charta, ausschließlich bei der Durchführung des Rechts der Union; dies sei im Ausgangsverfahren nicht der Fall gewesen. Der Gerichtshof erklärte die erste Frage somit im Hinblick auf diese Bestimmungen für unzulässig(5).

13. Im Hinblick auf die Richtlinie 2004/17 und die ihr zugrunde liegenden allgemeinen Grundsätze, insbesondere den Gleichbehandlungs- und den Transparenzgrundsatz, stellte der Gerichtshof jedoch fest, dass sie dahin auszulegen seien, dass sie nationalen Rechtsvorschriften, nach denen eine regelmäßige Preisanpassung nach der Vergabe von öffentlichen Aufträgen in den in der Richtlinie genannten Sektoren nicht vorgesehen sei, nicht entgegenstünden. Aufgrund dieser Antwort kam der Gerichtshof zu dem Schluss, dass die zweite Frage hypothetischer Natur...