Opinion of Advocate General Bobek delivered on 6 October 2021.

JurisdictionEuropean Union
CourtCourt of Justice (European Union)
ECLIECLI:EU:C:2021:816
Celex Number62019CC0106

CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE

MICHAL BOBEK

presentate il 6 ottobre 2021(1)

Cause riunite C106/19 e C232/19

Repubblica italiana (C106/19)

Comune di Milano (C232/19)

contro

Consiglio dell’Unione europea

Parlamento europeo

«Ricorso di annullamento – Ricevibilità – Legittimazione ad agire – Incidenza diretta ed individuale – Regolamento (UE) 2018/1718 che modifica il regolamento (CE) n. 726/2004 per quanto riguarda l’ubicazione della sede dell’Agenzia europea per i medicinali – Prerogative del Parlamento europeo – Decisione adottata dai rappresentanti degli Stati membri a margine di una riunione del Consiglio volta a determinare l’ubicazione della sede di un’agenzia – Assenza di effetti vincolanti nell’ordinamento giuridico dell’Unione – Discrezionalità esercitata dal Parlamento europeo nella procedura legislativa ordinaria – Limiti»






I. Introduzione

1. Il diritto non ama correre rischi. Ciò non vuol dire che gli avvocati, proprio come i membri di qualsiasi altra professione, non abbiano bisogno di un po’ di fortuna di tanto in tanto. Tale affermazione implica, piuttosto, che ciò su cui si basano gli ordinamenti giuridici moderni è (la promessa di) razionalità e raziocinio. Anche nei casi in cui il ricorso al sorteggio può effettivamente produrre risultati che sono sia imparziali che efficienti dal punto di vista dei costi, vi sono comunque problemi legati alla sua intrinseca irrazionalità. La ragione di ciò è che il raggiungimento di un risultato non è, di per sé, sufficiente. Piuttosto, ciò che oggi ci si aspetta quale risultato di un processo decisionale giuridico è una decisione imputabile e, pertanto, responsabile e sindacabile (2).

2. Senza addentrarsi direttamente nelle implicazioni filosofiche del processo decisionale mediante estrazione a sorte (3), il Comune di Milano (Italia) e la Repubblica italiana contestano senz’altro l’esito di tale processo nel caso in esame: la selezione mediante sorteggio, a margine di una riunione del Consiglio dell’Unione europea (in prosieguo: il «Consiglio»), della città di Amsterdam (Paesi Bassi) quale nuova sede dell’Agenzia europea per i medicinali (European Medicines Agency, in prosieguo: l’«EMA»). Tale selezione ha dato luogo a due serie di procedimenti dinanzi a questa Corte.

3. In primo luogo, nelle cause riunite C‑59/18 e C‑182/18, la Repubblica italiana e il Comune di Milano hanno rispettivamente impugnato la decisione dei rappresentanti degli Stati membri di fissare la nuova sede dell’EMA ad Amsterdam. Affronto le questioni sollevate in tali cause, in particolare la questione se una decisione dei rappresentanti degli Stati membri possa essere oggetto di un ricorso di annullamento ai sensi dell’articolo 263 TFUE, nelle mie parallele conclusioni che riguardano le cause riunite C‑59/18 e C‑182/18, nonché la causa C‑743/19 [in cui il Parlamento europeo ha impugnato la decisione dei rappresentanti degli Stati membri di ubicare la sede dell’Autorità europea del lavoro (in prosieguo: l’«ELA») a Bratislava (Slovacchia)] (4).

4. Successivamente, il regolamento (UE) 2018/1718 ha previsto che la nuova sede dell’EMA fosse Amsterdam (in prosieguo: il «regolamento impugnato») (5). Con i presenti ricorsi, rivolti contro il Consiglio e il Parlamento, la Repubblica italiana e il Comune di Milano contestano, in via principale, la legittimità di tale regolamento.

II. Contesto normativo

5. Il regolamento 2018/1718, adottato il 14 novembre 2018 e basato sugli articoli 114 e 168, paragrafo 4, lettera c), TFUE, contiene le seguenti disposizioni:

«Articolo 1

Nel regolamento (CE) n. 726/2004 è inserito l’articolo seguente:

“Articolo 71 bis

L’agenzia ha sede ad Amsterdam (Paesi Bassi).

Le competenti autorità dei Paesi Bassi adottano tutte le misure necessarie per garantire che l’agenzia possa trasferirsi nella sede provvisoria entro il 1° gennaio 2019 e nella sede definitiva entro il 16 novembre 2019.

Le autorità competenti dei Paesi Bassi presentano una relazione scritta al Parlamento europeo e al Consiglio sui progressi compiuti nell’adeguamento della sede provvisoria e nella costruzione dell’edificio definitivo entro il 17 febbraio 2019, e successivamente ogni tre mesi, fino a quando l’agenzia non si sarà trasferita nella sede definitiva.”

Articolo 2

Il presente regolamento entra in vigore il giorno della pubblicazione nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea.

Il presente regolamento si applica a decorrere dal 30 marzo 2019.

Il presente regolamento è obbligatorio in tutti i suoi elementi e direttamente applicabile in ciascuno degli Stati membri».

6. Nel corso della procedura legislativa che ha portato all’adozione del regolamento 2018/1718, il Parlamento europeo ha adottato la risoluzione legislativa del 25 ottobre 2018 sulla proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio che modifica il regolamento (CE) n. 726/2004 per quanto riguarda l’ubicazione della sede dell’agenzia europea per i medicinali (6). In tale risoluzione il Parlamento, fra l’altro,

«2. denuncia la dichiarazione congiunta del Parlamento europeo, del Consiglio dell’Unione europea e della Commissione europea sulle agenzie decentrate, del 19 luglio 2012, e l’approccio comune ad essa allegato e chiede lo stretto coinvolgimento del Parlamento europeo nel processo decisionale relativo all’ubicazione e al trasferimento delle agenzie» e;

«5. si rammarica che il Parlamento europeo e, in ultima analisi, i rappresentanti dei cittadini dell’Unione non siano stati pienamente coinvolti nella procedura di selezione della nuova sede dell’[EMA], conclusasi infine mediante sorteggio a dispetto dell’importanza della decisione; segnala che le decisioni relative all’ubicazione degli organismi e delle agenzie devono essere adottate, a norma di legge, nel quadro della procedura legislativa ordinaria, nel pieno rispetto delle prerogative del Parlamento europeo, con il Parlamento e il Consiglio che agiscono su un piano di parità in veste di colegislatori».

7. Gli allegati alla risoluzione contengono la seguente dichiarazione del Parlamento:

«Il Parlamento europeo si rammarica che non si sia tenuto debito conto del suo ruolo di colegislatore, non essendo stato coinvolto nella procedura di selezione della nuova sede dell’[EMA].

Il Parlamento europeo desidera ricordare le sue prerogative di colegislatore e insiste sul pieno rispetto della procedura legislativa ordinaria in relazione all’ubicazione degli organismi e delle agenzie.

In quanto unica istituzione direttamente eletta, che rappresenta i cittadini dell’Unione, il Parlamento europeo è il primo garante del rispetto del principio democratico nell’Unione.

Il Parlamento europeo condanna la procedura seguita per la scelta della nuova ubicazione della sede, che di fatto lo ha privato delle sue prerogative, in quanto non è stato effettivamente coinvolto nel processo e ora dovrebbe semplicemente confermare la scelta compiuta per la nuova ubicazione mediante la procedura legislativa ordinaria.

Il Parlamento europeo rammenta che l’approccio comune allegato alla dichiarazione congiunta del Parlamento, del Consiglio e della Commissione sulle agenzie decentrate, firmata nel 2012, non è giuridicamente vincolante, come indicato nella dichiarazione stessa, ed è stato convenuto lasciando impregiudicati i poteri legislativi delle istituzioni.

Pertanto, il Parlamento europeo insiste affinché la procedura seguita per selezionare una nuova sede per le agenzie sia rivista e non sia più utilizzata in questa forma in futuro.

Infine, il Parlamento europeo desidera ricordare che nell’accordo interistituzionale “Legiferare meglio”, del 13 aprile 2016, le tre istituzioni si sono impegnate a cooperare in modo leale e trasparente, ricordando la parità di entrambi i colegislatori sancita dai trattati».

III. Fatti all’origine del ricorso

8. L’Agenzia europea di valutazione dei medicinali fu istituita dal regolamento (CEE) n. 2309/93 del Consiglio, del 22 luglio 1993, che stabilisce le procedure comunitarie per l’autorizzazione e la vigilanza dei medicinali per uso umano e veterinario e che istituisce un’Agenzia europea di valutazione dei medicinali (7).

9. Il 29 ottobre 1993, i capi di Stato o di governo degli Stati membri decisero di comune accordo di stabilirne la sede a Londra (Regno Unito) (8).

10. Il regolamento n. 2309/93 è stato successivamente abrogato e sostituito dal regolamento (CE) n. 726/2004 del Parlamento europeo e del Consiglio del 31 marzo 2004 che istituisce procedure comunitarie per l’autorizzazione e la sorveglianza dei medicinali per uso umano e veterinario, e che istituisce l’agenzia europea per i medicinali (9). Mediante tale regolamento, l’Agenzia europea di valutazione dei medicinali fu ridenominata EMA. Il regolamento non conteneva alcuna disposizione relativa all’ubicazione della sede dell’EMA.

11. Il 29 marzo 2017, conformemente all’articolo 50, paragrafo 2, TUE, il Regno Unito ha notificato al Consiglio europeo la sua intenzione di recedere dall’Unione europea.

12. Il 22 giugno 2017, a margine del Consiglio europeo (articolo 50), i capi di Stato o di governo degli altri 27 Stati membri hanno approvato, su proposta del presidente del Consiglio europeo e del presidente della Commissione europea, la procedura per il trasferimento dell’EMA e dell’Autorità bancaria europea (in prosieguo: le «regole di selezione») (10).

13. Tali regole prevedevano che la decisione relativa alla futura sede delle due agenzie dovesse essere adottata a seguito di un processo decisionale equo e trasparente con un bando di gara organizzato sulla base di sei criteri stabiliti al paragrafo 3 delle regole di selezione.

14. Era altresì previsto che, in caso di parità tra le offerte rimanenti nella terza (e ultima) tornata di voto, la decisione sarebbe stata presa dalla presidenza mediante sorteggio tra le offerte in situazione di parità.

15. Il 20 novembre 2017, l’offerta della Repubblica italiana e quella del Regno dei Paesi Bassi hanno ricevuto lo...

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