Opinion of Advocate General Ćapeta delivered on 16 February 2023.

• Jurisdiction: European Union
• ECLI: ECLI:EU:C:2023:115
• Date: 16 February 2023
• Celex Number: 62021CC0488
• Court: Court of Justice (European Union)

Edición provisional

CONCLUSIONES DE LA ABOGADA GENERAL

SRA. TAMARA ĆAPETA

presentadas el 16 de febrero de 2023 (1)

Asunto C‑488/21

GV

contra

Chief Appeals Officer,

Social Welfare Appeals Office,

Minister for Employment Affairs and Social Protection,

Ireland,

Attorney General

[Petición de decisión prejudicial planteada por la Court of Appeal (Tribunal de Apelación, Irlanda)]

«Procedimiento prejudicial — Libre circulación de personas — Miembro de la familia dependiente de un trabajador de la Unión — Derechos de residencia en el territorio de los Estados miembros y a prestaciones especiales en metálico no contributivas — Círculo de beneficiarios — Derecho de residencia del ascendiente directo sujeto al requisito de que mantenga su condición de dependiente — Carga excesiva para la asistencia social del Estado miembro de que se trate — Igualdad de trato de los miembros de la familia del trabajador de la Unión desplazado»

I. Introducción

1. Con arreglo al Derecho de la Unión, algunos miembros de la familia, incluidos los progenitores a su cargo, pueden reunirse con un trabajador de la Unión desplazado en el Estado miembro en el que este viva y trabaje. Si ese progenitor solicita prestaciones sociales en el Estado miembro de acogida, ¿pierde el derecho de residencia basado en el Derecho de la Unión? ¿Pueden considerar los Estados miembros que dicho progenitor constituye una carga excesiva para sus sistemas de asistencia social? Además, ¿qué significa, en primer lugar, que un progenitor dependa de un trabajador de la Unión desplazado?

2. Estas son, en esencia, las principales cuestiones que suscita la petición de decisión prejudicial planteada por la Court of Appeal (Tribunal de Apelación, Irlanda) al Tribunal de Justicia.

3. Aunque el Tribunal de Justicia ha tenido varias ocasiones para precisar los derechos que asisten a los familiares dependientes en virtud del Derecho de la Unión y en qué circunstancias nacen esos derechos, la mayoría de esos asuntos se referían a descendientes directos (2) o a cónyuges dependientes. (3) Por tanto, el presente asunto brinda al Tribunal de Justicia la oportunidad de interpretar con más detalle los derechos de los ascendientes directos dependientes de trabajadores de la Unión desplazados.

II. Litigio principal, cuestiones prejudiciales y procedimiento ante el Tribunal de Justicia.

4. GV es una nacional rumana y madre de AC, una ciudadana rumana que reside y trabaja en Irlanda. AC también ha adquirido la nacionalidad irlandesa por naturalización. GV se reunió con su hija en Irlanda en 2017 y reside allí desde entonces. No se discute que reside legalmente en Irlanda como progenitora dependiente de una trabajadora desplazada de la Unión.

5. GV ha residido en Irlanda en diversas ocasiones, entre ellas entre 2009 y 2011, tras lo cual regresó a Rumanía. Entre 2011 y 2016 se desplazó a Irlanda, Rumanía y España, donde vive su otra hija. Está separada de su marido desde hace quince años y durante ese período ha dependido económicamente de AC, que periódicamente le enviaba dinero.

6. Durante 2017, GV sufrió alteraciones degenerativas de su artritis. El 28 de septiembre de 2017, GV presentó una solicitud de subsidio por discapacidad con arreglo a la Social Welfare Consolidation Act 2005 (Ley consolidada de Protección Social de 2005), en su versión modificada.

7. El órgano jurisdiccional remitente explica que el subsidio por discapacidad que reclama GV pretende proteger contra la pobreza. Se trata de una prestación de asistencia social pagada con cargo a los presupuestos generales, sin que el interesado tenga que cotizar a la seguridad social. En otras palabras, la prestación se financia con los impuestos generales. El subsidio por discapacidad constituye una «prestación especial en metálico no contributiva» en el sentido del Reglamento n.º 883/2004. (4) Por tanto, solo puede solicitarse en el Estado miembro de residencia, (5) lo que significa que GV no podría solicitar dicha prestación al Estado de su nacionalidad, dado que reside en Irlanda.

8. De la resolución de remisión se desprende que, para tener derecho al subsidio por discapacidad en Irlanda, el interesado debe cumplir determinados requisitos en materia de edad, discapacidad y recursos. En particular, el subsidio solo puede concederse a las personas que no hayan alcanzado la edad general de jubilación. (6) Los otros requisitos de elegibilidad incluyen criterios médicos y una evaluación de los recursos del interesado, que engloban cualquier ingreso que una persona reciba de un miembro de su familia.

9. Más concretamente, el Derecho irlandés impide que se pague el subsidio por discapacidad a personas que no sean residentes habituales en Irlanda. (7) Uno de los requisitos de la residencia habitual es que la persona tenga un derecho de residencia en el Estado miembro.

10. Mediante resolución de 27 de febrero de 2018 se denegó la solicitud de GV. El recurso interpuesto contra dicha resolución fue desestimado el 12 de febrero de 2019. En ambas ocasiones, el motivo invocado para la desestimación fue que GV no tenía un derecho de residencia en Irlanda.

11. A raíz de una solicitud presentada en nombre de GV por una organización no gubernamental, se revisó la resolución desestimatoria de 12 de febrero de 2019.

12. Mediante resolución de 2 de julio de 2019, el Appeals Officer (funcionario de la División de Apelaciones, Irlanda) concluyó que GV, como ascendiente directa dependiente de una ciudadana de la Unión empleada en Irlanda, tenía un derecho de residencia, si bien no tenía derecho a recibir asistencia social.

13. Se presentó una solicitud de revisión de dicha resolución ante el Chief Appeals Officer (jefe de la División de Apelaciones, Irlanda) (primer demandado ante el órgano jurisdiccional remitente), quien confirmó, mediante resolución de 23 de julio de 2019, que GV no tenía derecho al subsidio por discapacidad. Esta resolución se fundamentó en que, en virtud de la normativa irlandesa de transposición de la Directiva de ciudadanía, (8) GV no debe convertirse en una carga excesiva para la asistencia social nacional.

14. Como indica el órgano jurisdiccional remitente, la normativa irlandesa pertinente es el European Communities (Free Movement of Persons) Regulations 2015 [Reglamento relativo a las Comunidades Europeas (Libre Circulación de Personas) de 2015] (S.I. n.º 548 de 2015; en lo sucesivo, «Reglamento de 2015»). El artículo 11, apartado 1, del Reglamento de 2015 regula el mantenimiento del derecho de residencia en Irlanda del siguiente modo:

«La persona que resida en el Estado con arreglo a los artículos 6, (9) 9 o 10 podrá seguir residiendo en el Estado mientras cumpla lo dispuesto en el correspondiente artículo y no se convierta en una carga excesiva para la asistencia social del Estado.»

15. GV recurrió la resolución de 23 de julio de 2019 ante la High Court (Tribunal Superior, Irlanda). Mediante sentencia de 29 de mayo de 2020, dicho órgano jurisdiccional anuló la resolución impugnada. Consideró que la normativa irlandesa, en la medida en que supedita el derecho de residencia de un miembro de la familia de un ciudadano de la Unión a que dicho miembro de la familia no se convierta en una carga excesiva para la asistencia social del Estado, era incompatible con la Directiva de ciudadanía. Así, según ese órgano jurisdiccional, cuando se acredita, en el momento en que el miembro de la familia se reúne con el trabajador de la Unión, que dicho miembro de la familia depende de ese trabajador, no es preciso que el miembro de la familia continúe dependiendo del trabajador de la Unión para que siga disfrutando de un derecho de residencia en el Estado miembro de acogida.

16. El jefe de la División de Apelaciones y el Minister for Employment Affairs and Social Protection (Ministro de Trabajo y Protección Social, Irlanda) recurrieron dicha sentencia ante la Court of Appeal (Tribunal de Apelación), órgano jurisdiccional remitente en el presente asunto.

17. Por una parte, según el Ministro de Trabajo y Protección Social, la definición de «miembro de la familia» que figura en el artículo 2, apartado 2, letra d), de la Directiva de ciudadanía incluye el requisito de que, para poder invocar el derecho de residencia derivado, el miembro de la familia en cuestión debe seguir dependiendo del ciudadano de la Unión. Pues bien, cuando cesa la relación de dependencia, ese miembro de la familia ya no puede disfrutar de tal derecho de residencia. Si se concediera a GV el subsidio por discapacidad, dejaría de depender de su hija, por lo que GV ya no podría disfrutar del derecho de residencia derivado con arreglo a dicha Directiva.

18. Por otra parte, GV sostiene, en esencia, que el artículo 11, apartado 1, del Reglamento de 2015, que impone a los miembros de la familia de un ciudadano de la Unión el requisito relativo a la «carga excesiva», a pesar de que este no figure en el artículo 7 de la Directiva de ciudadanía, es nulo. Según GV, la jurisprudencia del Tribunal de Justicia sobre el concepto de «dependencia» confirma su posición. Además, alega que el argumento esgrimido por el Ministro de Trabajo y Protección Social es contrario a su derecho a la igualdad de trato establecido en el artículo 24, apartado 1, de la Directiva de ciudadanía.

19. Al albergar dudas sobre si la normativa irlandesa es conforme con la Directiva de ciudadanía, la Court of Appeal (Tribunal de Apelación) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:

«1) ¿Está supeditado el derecho de residencia derivado de un ascendiente directo de un trabajador ciudadano de la Unión en virtud del artículo 7, apartado 2, de la [Directiva de ciudadanía] a que dicho familiar esté a cargo de manera continuada del trabajador?

2) ¿Se opone la [Directiva de ciudadanía] a que un Estado miembro de acogida limite el acceso a una prestación de asistencia social de un miembro de la familia de...