Conclusions de l'avocat général Mme J. Kokott, présentées le 12 février 2026.

• Jurisdiction: European Union
• Court: Court of Justice (European Union)
• ECLI: ECLI:EU:C:2026:90
• Date: 12 February 2026

Édition provisoire

CONCLUSIONS DE L’AVOCATE GÉNÉRALE

M^ME JULIANE KOKOTT

présentées le 12 février 2026 (1)

Affaire C‑829/24

Commission européenne

contre

Hongrie

« Manquement d’État – Article 49 TFUE – Liberté d’établissement – Article 56 TFUE – Libre prestation des services – Article 63 TFUE – Libre circulation des capitaux – Directive 2000/31/CE sur le commerce électronique – Article 3 – Directive 2006/123/CE relative aux services dans le marché intérieur – Articles 14, 16 et 19 – Règlement (UE) 2016/679 sur la protection générale des données – Articles 5, 6, 9 et 10 – Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne – Article 11 – Droit à la liberté d’expression – Article 12 – Droit à la liberté d’association – Article 7 – Droit au respect de la vie privée – Article 8 – Droit à la protection des données à caractère personnel – Article 47 – Droit à un recours effectif – Article 48 – Droit à la protection du secret d’avocat – Droit de ne pas s’incriminer soi-même – Loi hongroise sur la protection de la souveraineté nationale – Institution d’un Bureau de protection de la souveraineté – Pouvoirs d’enquête, de transmission d’informations, d’évaluation et de proposition – Publication de rapports annuels – Activités de représentation d’intérêts – Activités de manipulation de l’information et de désinformation – Activités visant à influencer le débat démocratique et les processus décisionnels étatiques et sociaux – Menace ou atteinte à la souveraineté nationale – Activités visant à influencer l’issue des élections et la volonté des électeurs à l’aide de soutiens provenant de l’étranger – Article 4, paragraphe 2, TUE – Respect de l’identité et de la sécurité nationales – Intérêt général impérieux »

Table des matières

I. Introduction

II. Le cadre juridique

A. Le droit de l’Union

1. Le droit primaire

2. Le droit secondaire

a) La directive sur le commerce électronique

b) La directive « services »

c) Le RGPD

B. Le droit national

1. La loi sur la protection de la souveraineté nationale

2. Autres lois pertinentes

III. La procédure précontentieuse

IV. Les conclusions des parties et la procédure devant la Cour

V. Appréciation

A. Sur la recevabilité des moyens supplémentaires

B. Sur les exceptions tirées de l’incompétence de l’Union et de la Cour

1. Sur l’exception tirée de l’incompétence de l’Union relative aux règles protégeant la souveraineté nationale

2. Sur l’exception d’incompétence tirée de l’absence d’incidence sur la mise en œuvre du droit de l’Union

3. Sur le prétendu caractère prématuré du recours à défaut d’effet juridique suffisant

C. Sur le fond

1. Violation de la libre prestation des services garantie par l’article 16 de la directive « services »

a) Champ d’application

b) Exigences instaurées par la loi contestée

c) Les exigences instaurées par la loi contestée ne sont pas des contraintes administratives générales

d) Non-discrimination, nécessité et proportionnalité

1) Sur l’existence d’une discrimination directe ou indirecte [article 16, paragraphe 1, troisième alinéa, sous a), de la directive « services »]

2) Sur la nécessité et sur l’existence d’une base juridique suffisamment précise [article 16, paragraphe 1, troisième alinéa, sous b), de la directive « services »]

3) Sur la proportionnalité [article article 16, paragraphe 1, troisième alinéa, sous c), de la directive « services »]

i) Aptitude d’atteindre de l’objectif légitime poursuivi

ii) Nécessité

iii) Proportionnalité

iv) Conclusion intermédiaire

2. Violation de la liberté de recevoir des services garantie par l’article 19 de la directive « services »

3. Violation de la liberté d’établissement garantie par l’article 14 de la directive « services »

4. Violation de la libre circulation des services de la société de l’information garantie par l’article 3 de la directive sur le commerce électronique

5. Violation de la libre prestation des services et de la liberté d’établissement garanties par les articles 49 et 56 TFUE

6. Violation de la libre circulation des capitaux garantie par l’article 63 TFUE

a) Sur l’existence d’une restriction

b) Sur la justification

7. Violation des dispositions de la Charte

a) Griefs et applicabilité des dispositions de la Charte

b) Ingérence dans la liberté d’expression et d’information garantie par l’article 11 de la Charte

c) Ingérence dans la liberté d’association garantie par l’article 12 de la Charte

d) Ingérence dans le droit au respect de la vie privée et familiale garantie par l’article 7 de la Charte

e) Justification et proportionnalité des ingérences dans le droit au respect de la vie privée et familiale, dans la liberté d’expression et d’information et dans la liberté d’association

f) Violation de l’obligation du secret professionnel entre l’avocat et son client au sens de l’article 7, lu en combinaison avec l’article 47 de la Charte

g) Violation du droit de ne pas s’incriminer soi-même au sens de l’article 48 de la Charte

8. Violation du RGPD et des articles 7 et 8 de la Charte

a) Traitement de données à caractère personnel au sens du RGPD

b) Licéité du traitement de données à caractère personnel sur le fondement d’une base juridique appropriée

1) Base juridique appropriée pour le traitement

2) Caractère imprécis de la loi contestée

3) Proportionnalité

9. Conclusion intermédiaire

VI. Sur les dépens

VII. Conclusion

I. Introduction

1. Par le présent recours, la Commission européenne demande à la Cour de constater que la Hongrie a manqué à ses obligations en vertu du droit de l’Union à plusieurs égards en adoptant, le 12 décembre 2023, la 2023. évi LXXXVIII. törvény a nemzeti szuverenitás védelméről (2) (loi nº LXXXVIII de 2023 sur la protection de la souveraineté nationale) (ci-après la « loi contestée »).

2. Ce litige a trait à la question fondamentale et de grande actualité de savoir, comment et dans quelle mesure une société démocratique peut légitimement se protéger contre les agissements d’acteurs étrangers exerçant une influence inappropriée ou manipulatrice, telle que la désinformation, y compris au moyen de soutiens financiers, sur les processus décisionnels démocratiques internes, dont les élections nationales (3). C’est précisément la justification que la Hongrie avance être à l’origine de l’adoption de la loi contestée qui établit un lien entre de telles ingérences étrangères illégitimes et les menaces à la souveraineté nationale. Elle fait notamment valoir sa compétence exclusive, au titre de sa souveraineté, de son identité et de sa sécurité nationales, au sens de l’article 4, paragraphe 2, TUE, pour édicter et mettre en œuvre cette législation. En même temps, elle nie la compétence de l’Union en la matière, ainsi que l’impact de ladite législation sur la mise en œuvre et sur le respect du droit de l’Union.

3. La loi contestée établit un Bureau de protection de la souveraineté (ci-après le « Bureau ») qui est indépendant et chargé de détecter des activités susceptibles de compromettre ou de menacer cette souveraineté. En particulier, il est censé identifier les organisations ou les personnes dont les activités, notamment à l’aide d’un soutien étranger, sont susceptibles d’influer sur les processus démocratiques et sur la volonté des électeurs. Ces activités englobent donc des échanges de communications et d’informations, ainsi que la libre expression d’opinions dans le cadre du processus démocratique à différents niveaux. Pour contrôler et évaluer ces activités, le Bureau dispose d’un large pouvoir d’appréciation et de pouvoirs d’enquête à l’égard des organisations et personnes concernées, dont l’exercice n’est soumis à aucun contrôle juridictionnel. En outre, le Bureau est autorisé à transmettre les informations et données qui ont été rassemblées au moyen de ces pouvoirs aux autorités nationales compétentes pour prendre d’autres mesures, le cas échéant répressives. Enfin, le Bureau est habilité à publier les résultats de ses enquêtes et des rapports annuels exposant son évaluation des activités qu’il qualifie de menace ou d’atteinte à la souveraineté nationale.

4. Bien des bases juridiques de la loi contestée conçues à cet effet, par exemple celle visant la notion d’« activités visant à influencer le débat démocratique et les processus décisionnels de l’État et de la société » (4), sont vagues et revêtent un champ d’application large. C’est en particulier ce champ d’application vaste qui a amené la Commission à enquêter sur la compatibilité de cette loi avec le droit de l’Union et à introduire le présent recours. Celui-ci est dirigé principalement contre les pouvoirs du Bureau.

5. Le recours repose essentiellement sur trois séries de moyens ou griefs. Ainsi, la Commission invoque, premièrement, une violation des dispositions du droit secondaire et primaire régissant les libertés fondamentales, dont la libre prestation des services, la liberté d’établissement et la libre circulation des capitaux ; deuxièmement, une violation de plusieurs dispositions de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci-après la « Charte »), et, troisièmement, une violation de certaines dispositions du règlement général sur la protection des données (RGPD) (5), lues conjointement avec l’article 8 de la Charte.

II. Le cadre juridique

A. Le droit de l’Union

1. Le droit primaire

6. S’agissant du droit primaire de l’Union, le litige porte sur une éventuelle violation par la Hongrie des libertés fondamentales prévues par les articles 49, 52, 56, 62, 63 et 65 TFUE, ainsi que des droits fondamentaux garantis par l’article 7 (Respect de la vie privée et familiale), l’article 8 (Protection des données à caractère personnel), l’article 11 (Liberté d’expression et d’information), l’article 12 (Liberté de réunion et d’association), l’article 47 (Droit à un recours effectif et à accéder à un tribunal impartial) et l’article 48 de la Charte (Présomption d’innocence et droits de la défense). En tant que moyen de défense principal, la Hongrie invoque, notamment, la protection de son...