La tutela del mercato, della concorrenza e dei consumatori nei processi legislativi. Alcune considerazioni

• Author: Nicola Lupo
• Pages: 41-78

S: 1. Premessa. – 2. Il quadro costituzionale: mercato, concorrenza e consu-

matori nella Costituzione italiana e in quella dell’Unione europea. – 3. La perme-

abilità dei processi legislativi, a livello statale e regionale, agli interessi particola-

ri (anticoncorrenziali). – 4. Gli strumenti a disposizione dell’AGCM e i loro

effetti sui processi legislativi. – 5. L’introduzione di una nuova legge “a cadenza

annuale”: la legge per il mercato e la concorrenza. – 6. L’arricchimento dell’istrut-

toria normativa: la valutazione di impatto concorrenziale nell’ATN e nell’AIR.

1. Premessa

Mi sia anzitutto consentito esprimere un sentito ringraziamento a chi

ha organizzato il seminario odierno: è per me un grande onore parteci-

pare ad un incontro di studi, di alto livello, su un tema per più versi

decisivo, quale è quello del governo dell’economia in Europa. L’onore,

poi, si accresce ulteriormente, caricandosi anche di un onere non picco-

lo, in considerazione del fatto che il seminario ha luogo in occasione

della pubblicazione dell’ultima fatica del professor Francesco Gabrie-

le1, il quale – con un’accuratezza ed un entusiasmo invidiabili – è anda-

to a ricostruire analiticamente e criticamente quella che direi essere la

* Relazione al Seminario di studi, organizzato a Lecce il 27 maggio 2009 dall’Università

del Salento, sul governo dell’economia in Europa, in occasione della pubblicazione del libro

di Francesco Gabriele, Europa: la “Costituzione” abbandonata (Bari, 2008). I contenuti di

questa riflessione – peraltro, come dichiarato nel suo titolo, tuttora ad uno stadio iniziale –

sono stati parzialmente anticipati nel corso di un seminario formativo svolto presso l’Autorità

garante per la concorrenza e per il mercato.

** Professore ordinario di Diritto delle assemblee elettive nella Facoltà di Scienze politiche

della Luiss Guido Carli.

1 Il riferimento è a F. Gabriele, Europa: la “Costituzione” abbandonata, Bari, 2008.

LA TUTELA DEL MERCATO,

DELLA CONCORRENZA E DEI CONSUMATORI

NEI PROCESSI LEGISLATIVI.

ALCUNE CONSIDERAZIONI*

di Nicola Lupo**

42 Governo dell’economia e diritti fondamentali nell’Unione europea

questione più dibattuta dai giuspubblicisti nel corso dell’ultimo decen-

nio: la questione relativa all’esistenza o meno di una “Costituzione eu-

ropea”. Opera tanto più meritoria, a mio avviso, nel momento in cui il

confronto tra le diverse opinioni che si sono affacciate in tale dibattito

– anche limitandoci alla sola dottrina italiana – è andato spesso assu-

mendo la forma di un “dialogo tra sordi” (per effetto, tra l’altro, della

cattiva abitudine di ignorare, nei riferimenti bibliografici, le opinioni

contrarie, specie se espresse da autori appartenenti a “scuole” o a setto-

ri disciplinari distinti da quello di appartenenza): mettendo criticamen-

te l’una accanto all’altra le diverse voci – di chi sostiene che una Costi-

tuzione europea già esista, e da tempo, e di chi, sul versante opposto,

nega che essa possa concettualmente esistere – il libro da cui il semina-

rio odierno trae spunto fa compiere un importante passo avanti alla

scientificità dei nostri studi, che altrimenti rischiano, specie dal punto

di vista di un osservatore esterno alle logiche accademiche, il quale da

tali studi si attende una risposta scientificamente attendibile alle que-

stioni sul tappeto, di apparire quasi come parole o opinioni espresse “in

libertà”.

Non spetta certo a me, evidentemente, entrare nel merito della que-

stione de qua. Tuttavia, è l’esame della tematica più specifica che mi è

stata affidata, attinente ad un aspetto del governo dell’economia in

Europa, e in particolare relativa alle modalità con cui i valori del mer-

cato siano tutelati nell’ambito dei processi legislativi per come oggi

configurati in Italia, che impone di dichiarare preliminarmente l’op-

zione in favore di una certa lettura del rapporto tra le norme della Co-

stituzione italiana e i trattati sull’Unione europea.

Più in particolare, si opta qui non per contrapporre frontalmente tra

di loro la carta costituzionale italiana e i trattati europei, nelle loro di-

verse versioni, nel senso di sostenere la prevalenza assoluta dell’una o

degli altri; ma, anzi, si tenta di valorizzare al massimo grado gli ele-

menti di compatibilità tra la Costituzione economica nazionale e la

Costituzione economica dell’Unione europea2. La prima, infatti, di

per sé, appare aperta a diversi sviluppi, non trascurando del tutto la

2 Come è noto, quella di “Costituzione economica” è una nozione assai controversa: cfr.,

tra i tanti, R. Miccù, “Economia e Costituzione”: una lettura della cultura giuspubblicistica

tedesca, in Quaderni del pluralismo, 1996, p. 243 s., P. Bilancia, Modello economico e quadro

costituzionale, Torino, 1996, spec. p. 1 s., L. Cassetti, La cultura del mercato fra interpreta-

zioni della Costituzione e principi comunitari, Torino, 1997, spec. p. 198 s., N. Irti, L’ordine

giuridico del mercato, Roma-Bari, 1998, spec. p. 14 s., M. Luciani, Brevi cenni sulla cosid-

detta “costituzione economica” europea e sul suo rapporto con la Costituzione italiana, in Le

riforme istituzionali e la partecipazione dell’Italia all’Unione europea, a cura di S.P. Panun-

zio e E. Sciso, Milano, 2002, p. 47 s., F. Cocozza, Diritto pubblico applicato all’economia,

N. Lupo – La tutela del mercato, della concorrenza e dei consumatori… 43

dimensione della libera iniziativa economica, ancorché non certo al

centro – come vedremo – delle preoccupazioni dei costituenti; la se-

conda, pur affermando esplicitamente i valori dell’economia di merca-

to, non manca di riconoscere un notevole peso anche all’equità sociale

e agli interventi pubblici diretti a perseguirla (richiedendo solo che tali

interventi si realizzino non in spregio degli equilibri finanziari)3, in

direzione dell’“economia sociale di mercato”4.

In quest’ultima ottica, si è rilevato – con riguardo a questa, come ad

altre tematiche – il verificarsi di una “ri-attualizzazione” della Costitu-

zione economica contenuta nella carta fondamentale italiana5; o, se si

vuole, di una diversa ponderazione dei distinti principi affermati dalla

Costituzione, per effetto della quale alcuni di essi, e in particolare

quelli sottesi all’art. 41, all’art. 47 e all’art. 81, “sino ad ora considera-

ti – nella giurisprudenza parlamentare, della Corte costituzionale, dei

tribunali ordinari ed amministrativi – come valori subordinati ad altri

– massimamente a quello di eguaglianza dell’art. 3 – trovano una rial-

locazione apicale”, in quanto diventano “super-norme costituzionali,

con protezione ‘internazionale’, non riformabili in peius, se non previa

rinegoziazione o rottura del trattato”6. In altri termini, si ritiene che

Torino, 2003, p. 153 s., L. Cassetti, voce Costituzione economica, in Dizionario di diritto

pubblico, diretto da S. Cassese, Milano, 2006, II, p. 1638 s.

3 Tra le altre cfr. le argomentazioni impiegate da G. Della Cananea, Indirizzo e controllo

della finanza pubblica, Bologna, 1996, spec. p. 19 s. e p. 150 s.; da E. Varani, Giurisdizione e

spesa pubblica. In margine all’attuazione dell’art. 81 Cost., Padova, 1997, spec. p. 34 s.; da

F. Sorrentino, L’influenza del diritto comunitario sulla Costituzione italiana, in Il diritto co-

stituzionale a duecento anni dall’istituzione della prima cattedra in Europa. Atti del conve-

gno di Ferrara 2-3 maggio 1997, a cura di L. Carlassare, Padova, 1998, p. 141 s., spec. p. 154

s.; da A. Manzella, Intervento alla tavola rotonda su Costituzione e prassi, ivi, p. 267 s., spec.

269; da G. Di Gaspare, Diritto dell’economia e dinamiche istituzionali, Padova, 2003, spec. p.

69 s.; da A. D’Aloia, Equilibrio finanziario e indirizzo politico nel “diritto costituzionale co-

mune” (europeo e nazionale), in Corte costituzionale e processi di decisione politica. Atti del

seminario di Otranto-Lecce svoltosi il 4-5 giugno 2004, a cura di V. Tondi della Mura-M.

Carducci-R.G. Rodio, Torino, 2005, p. 480 s.

4 Così G. Amato, Intervento, in La libertà e i diritti nella prospettiva europea. Atti della gior-

nata di studio in memoria di Paolo Barile, Padova, 2002, p. 161. Amplius, cfr. Id., La nuova co-

stituzione economica, in Per una nuova costituzione economica, a cura di G. Della Cananea e G.

Napolitano, Bologna, 1998, p. 11 s. Un ampio panorama dottrinale è in G.C. Spattini, Ascesa e

declino (eventuale) della nozione di “Costituzione economica” (nell’ordinamento italiano e in

quello comunitario), in Rivista italiana di diritto pubblico comunitario, 2005, p. 1579 s.

5 In questi termini L. Azzena, Le regole (mutevoli) della costituzione economica, in Il rispet-

to delle regole. Scritti degli allievi in onore di Alessandro Pizzorusso, Torino, 2005, p. 149 s.

6 Così, con riferimento agli artt. 47 e 81 Cost., A. Manzella, Il “vincolo europeo” sul go-

verno dell’economia, in Studi in memoria di Franco Piga, II, Milano, 1992, p. 1489 s. e,

conformemente, G. Della Cananea, Indirizzo e controllo della finanza pubblica, cit., p. 153 s.,

e G. Rivosecchi, L’indirizzo politico finanziario tra Costituzione italiana e vincoli europei,

Padova, 2007, spec. p. 360 s. In chiave critica, nel senso di un possibile contrasto tra i principi