Condiciones de fondo: causas de anulación.

Autor:Begoña Vidal Fernández
 
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INTRODUCCIÓN.

Frente a los presupuestos procesales analizados en el capítulo IV, que son extremos de exigida solución previa a la verdadera función del juez que ha de resolver en el proceso de anulación, nos ocuparemos ahora de lo que constituye el núcleo de la Teoría de los vicios o de las ilegalidades de los actos, susceptibles de provocar su anulación en sede jurisdiccional. Pues que la invalidez de un acto sea notoria no se traduce per se en su anulabilidad en vía jurisdiccional, sino que ese efecto depende de que dicha invalidez se vista con un "ropaje" particular, el cual se encuentra representado en cada uno de los motivos de anulación expresamente recogidos en el Tratado[1].

La legalidad de un acto puede ser examinada desde cuatro puntos de vista diferentes que se corresponden con otras tantas interrogaciones jurídicas específicas[2]: quién es el titular de la competencia; cómo puede ser ejercitada correctamente desde un punto de vista formal dicha competencia; cual puede ser el contenido de los actos dictados en ejercicio de tal poder; y por qué razones puede ejercitar legalmente el titular de esta competencia sus poderes.

De acuerdo con el art.230 (ex art.173) párr.2º TCE el TJ es competente para pronunciarse sobre los recursos por incompetencia, vicios substanciales de forma, violación del presente Tratado o de cualquier norma relativa a su ejecución, o desviación de poder... Son, pues, cuatro las figuras específicas a través de las cuales la ilegalidad de un acto opera como motivo de su propia anulación[3]. Sin embargo, para CATALANO[4] las diferentes razones que abren un proceso de anulación son reconducibles a una única causa: la violación de la Ley. Partiendo de los modernos criterios hermenéuticos que conducen a interpretar la Ley teleológicamente, según su finalidad y no solamente sobre la base de su texto literal, todos los casos de inicio del proceso pueden ser agrupados bajo esta noción general de la cual constituyen, en realidad, subespecies. Sin ser incorrecta la conclusión de CATALANO, dado que en último término se tratará

siempre de vulneraciones de la regulación vigente en cada caso concreto, sin embargo los diferentes motivos de anulación mantienen sus rasgos específicos, lo que justifica su pervivencia. Por otra parte no es admisible, en un sistema donde rige el Principio de legalidad como uno de los apoyos fundamentales de una "Comunidad de Derecho", que cualquier desconocimiento de la legalidad por las autoridades públicas pueda ser justificada en algo tan genérico, y por ende tan ambiguo, como es la mera alegación de "violación de la ley".

Han sido acogidas en el Derecho Comunitario las causas clásicas que abren el r.e.p.

en Derecho administrativo francés, establecidas progresivamente por la jurisprudencia del Consejo de Estado. Denominadas en un principio moyens[5] pasaron a llamarse ouvertures a partir de HAURIOU[6] tratándose de las diferentes manifestaciones tipificadas del "exceso de poder" que vician el acto de la administración dando lugar, en consecuencia, a la apertura del procedimiento. Traduce G. DE ENTERRÍA[7] este término como "fundamentos de fondo admisibles".

Bajo esta rúbrica se recogen, en definitiva, las diferentes categorías de irregularidades cuya constatación entrañará la anulación del acto o disposición en causa[8].

Los dos primeros constituyen vicios que afectan a la legalidad externa del acto. El Tribunal de Justicia comunitario se limita a efectuar un control sobre su regularidad formal, y sin entrar a conocer del fondo se plantea dos cuestiones: en primer lugar, si el acto ha sido adoptado por la autoridad competente y, en segundo lugar, si ha sido adoptado respetando las formalidades establecidas. Las dos segundas causas aluden a la legalidad interna. Aquí el Tribunal de Justicia lleva a cabo un control de la regularidad material del acto, de su contenido[9]. Esta ponderación puede ser efectuada de 2 maneras: adoptando un punto de vista objetivo (atendiendo a la conformidad o no del acto impugnado con la norma jurídica; verificando entonces la motivación jurídica del acto); o desde un punto de vista subjetivo, que exige un tipo de control todavía más refinado, con el que se pretende aprehender las intenciones del autor (aquí no son los motivos sino los móviles del autor lo que se analiza, a través de la alegación de desviación de poder).

Es generalmente admitido que la incompetencia y la violación de formas substanciales constituyen motivos de orden público, por lo que pueden ser relevables de oficio[10], mientras que la violación del Tratado y la desviación de poder han de ser necesariamente invocadas por el recurrente. La diferencia entre una anulación basada en una violación externa y la basada en una interna está en sus efectos, ya que mientras que en el primer caso el autor del acto anulado puede volver a adoptar otro idéntico pero observando los requisitos formales, no es ello posible en el segundo, al haber sido declarado ilegal el contenido del acto.

Aunque el TJ se ha mostrado siempre poco formalista en el tema de la correcta calificación de los vicios alegados, en todo caso es preciso acreditar también un "interés" (entendido aquí como un especial vínculo o relación entre el motivo invocado y el supuesto de hecho concreto). Es decir que el Tribunal de Justicia de las Comunidades distingue entre la admisibilidad del motivo que se alega (existencia de un intérêt) y el fondo (o fundamento del mismo).

6.1.INCOMPETENCIA.

Definida sucintamente, en relación con el recurso por exceso de poder, por ALIBERT como inaptitud legal para adoptar un acto administrativo determinado[11], es un motivo de orden público por lo que no es preciso que sea alegado por las partes sino que puede y debe ser apreciado de oficio por el propio juez comunitario[12]. La incompetencia, en cuanto causa de anulación de un acto jurídico, traduce en definitiva la vulneración de las reglas que determinan la competencia, cuya función principal consiste en delimitar, para el titular de una facultad, lo que es lícito de lo que no lo es[13].

En el recurso por exceso de poder francés la incompetencia aparece cronológicamente como el primero de los motivos que abre esta vía[14], "como la más grosera forma de exceso de poder" dice MARTI OLLE[15] recogiendo la visión tradicional;concepción que había sido ya frontalmente criticada por CARNELUTTI[16] desde la lógica, en aplicación de la cual la incompetencia precisamente es defecto, no exceso de poder: pues mientras que el exceso es la cualidad o actitud del poder que existe, incompetencia es la expresión de un poder que no existe[17].

En Derecho Comunitario este motivo hace efectivo uno de los más esenciales principios de los Tratados, el de la separación de poderes (o del equilibrio del poder) dentro de las Comunidades, a la par que representa una garantía fundamental que los Tratados ponen al servicio particular de los individuos[18].

Un análisis detallado de este motivo lleva a distiguir dos ramas que lo integran:

la incompetencia material (ratione materiae) y la incompetencia temporal (ratione temporis).

6.1.1. Incompetencia ratione materiae.

Concurre este motivo de anulación tanto cuando el Consejo, la Comisión, el Parlamento Europeo o el Banco Central Europeo actúan en un terreno no cubierto por los Tratados, como cuando lo hace una de estas Instituciones sobre el campo expresamente reservado a la otra[19]. Aunque para autores como JOLIET[20] la primera de estas hipótesis no constituye un supuesto de incompetencia sino de inexistencia del acto en cuestión[21]. Sin embargo la delimitación entre "incompetencia" e "inexistencia" del acto no es tan evidente. Así TIZZANO[22] considera oportuno separar netamente las hipótesis en las que el acto excede claramente de los límites territorial y material de las Comunidades -supuestos éstos en los que el acto en cuestión debe ser considerado, con las cautelas necesarias, como inexistente-, de las demás hipótesis de incompetencia como causa de anulación de un acto. En el mismo sentido, MATHIJSEN[23] plantea la necesidad de distinguir entre una simple incompetencia, que constituye uno de los cuatro motivos de anulación de un acto previstos por el art.230 (ex art.173) TCE y que -por ende- solamente puede ser alegado con cumplimiento de todos los requisitos establecidos por dicho artículo (relativos al acto impugnable y al plazo, fundamentalmente), e incompetencia grave, supuesto en el que el Tribunal procederá a declarar la nulidad del acto, aunque la impugnación del mismo se haya hecho trascurridos los plazos para recurrir (en definitiva MATHIJSEN se refiere aquí, aunque no utilice este término, a los supuestos de inexistencia de un acto jurídico).

La consecuencia que, sin embargo, ello traería es inmediatamente puesta de relieve por el propio MATHIJSEN: un sensible aumento de los recursos contra los actos de las Instituciones tras la expiración del plazo previsto para el recurso de anulación en el párr. 5º del art.230 (ex art.173) del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, de tal modo que la "excepción de ilegalidad" del art.241 (ex art.184) TCE, prevista contra reglamentos, vendría a ser complementada con una auténtica "excepción de nulidad" oponible contra los demás actos susceptibles de producir efectos frente a terceros de las Instituciones comunitarias, sin sujeción ninguna a plazos[24]. Tal consecuencia llevó al autor a dudar seriamente, en 1972, de la conveniencia de introducir esta posibilidad en el sistema jurídico comunitario que en sus momentos iniciales estaba sobre todo necesidado de seguridad y paz jurídicas[25]. Esta línea ha venido siendo mantenida hasta la actualidad por el TJ que, en el "asunto P.V.C.", sostuvo que la incompetencia del autor del acto impugnado para adoptarlo no puede ser considerado un vicio tan grave como...

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