Consideraciones finales. Fuentes de conocimiento

AuthorMiquel Palomares Amat
ProfessionProfesor titular de Derecho Internacional. Universidad de Barcelona

CONSIDERACIONES FINALES

Primera. La heterogeneidad es una de las características más relevantes que se deducen del estudio de la naturaleza jurídica de los actos de los representantes de los gobiernos de los Estados miembros en el seno del Consejo. De este modo, la consideración de los efectos de estos actos, de sus funciones y de sus relaciones con las otras categorías normativas comunitarias requiere un análisis individualizado de cada uno de ellos. La interpretación material que ha llevado cabo el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas exige el análisis particular de cada tipo de estos actos independientemente de su denominación.

Segunda. La naturaleza convencional de los actos denominados acuerdos o decisiones se refleja en una serie de rasgos. En primer lugar, cabe destacar su procedimiento de elaboración. Así, tales actos podrían considerarse como acuerdos concluidos en forma simplificada, de manera que la autenticación del texto y la manifestación del consentimiento se producen en una unidad de acto. En segundo lugar, la naturaleza convencional de tales actos se refleja en el hecho de que contienen las cláusulas habituales de los instrumentos de carácter convencional, como por ejemplo la notificación del cumplimiento de los procedimientos requeridos para la entrada en vigor o la figura del depositario. En tercer lugar, las Actas de Adhesión a la Unión Europea reflejan el carácter convencional de estos actos, al incluirlos junto con otras categorías normativas de carácter convencional. La terminología empleada por las Actas de Adhesión se inscribe, asimismo, en una lógica convencional al prescribir la “adhesión“ de los nuevos Estados a estos actos. Finalmente, de otros elementos como el lenguaje utilizado o de la previsión de la modificación de otras normas, pueden deducirse sus efectos jurídicos, lo cual remarca su carácter convencional.

Tercera. La previsión de los mencionados rasgos convencionales en aquellos actos denominados decisiones hacen difícil su distinción de los actos que reciben la denominación de acuerdos. Desde una perspectiva técnico-jurídica, la expresión “decisión” para referirse a tales actos, en el marco del sistema jurídico comunitario, no es adecuada al no reflejar con claridad su naturaleza convencional y generar una confusión con las normas de Derecho derivado. Ello contribuye a la opacidad del Derecho comunitario como sistema jurídico. Desde una perspectiva técnico-jurídica, la denominación de acuerdos, en vez de decisiones, sería más adecuada, en aras a una mayor transparencia y seguridad jurídica, para aquellas decisiones que revistan una naturaleza convencional. Ello, además de evitar un problema de opacidad del Derecho comunitario al crear una confusión terminológica, podría tener un efecto positivo en aras al necesario control democrático de dichos actos. De esta forma, la naturaleza convencional sería más patente y reflejaría el necesario control político nacional a través de las normas pertinentes de cada Estado miembro. Desde el punto de vista del Derecho español, sería recomendable que los actos de este tipo que tuvieran una naturaleza convencional cumplieran las exigencias constitucionales de información al Congreso y de publicación en el BOE de conformidad con los artículos 94 y 96 de la Constitución.

Sin embargo, también se ha constatado la existencia de decisiones en las que el mencionado carácter convencional no es tan evidente. Un buen ejemplo de ello son las decisiones por las que los Estados miembros eligen de común acuerdo a los miembros de la Comisión o a los jueces y abogados generales para ejecutar las previsiones de los Tratados. En este caso, podría considerarse de que se tratarían de actos jurídicos que ejecutan las previsiones de los Tratados.

Cuarta. De los rasgos de los actos denominados resoluciones, declaraciones o conclusiones, parece excluirse la voluntad de los Estados de disponer su obligatoriedad jurídica. Así lo reflejan el lenguaje poco concluyente o la ausencia de cláusulas de entrada en vigor. Por ello, se puede concluir que cuando estos actos revisten este tipo de denominación existe una clara voluntad de excluir su efecto obligatorio, acercándose a las categorías, identificadas por la doctrina, como normas de “soft law”. Desde una concepción amplia de efecto jurídico, podrían identificarse ciertos efectos jurídicos, en algunos de estos actos, como la definición de un marco jurídico para la acción futura de las partes, el reconocimiento de la autoridad jurídica de un principio o de unas reglas jurídicas, la creación de un órgano o la invitación a adoptar unas reglas de conducta tanto a las instituciones como a los Estados miembros.

Quinta. De la práctica analizada se deduce que los actos denominados decisiones y acuerdos han cumplido las siguientes funciones descritas en el estudio: ejecución de los Tratados y de orientación general e iniciativa, mientras que los denominados resoluciones o declaraciones han sido utilizados para llevar a cabo una función de orientación general e iniciativa así como de concertación transitoria.

Sexta. La noción de competencia puede utilizarse como criterio delimitador del recurso a los actos de los representantes de los gobiernos de los Estados en el seno del Consejo. Así puede señalarse la necesaria exclusión de estos actos de los ámbitos materiales que son objeto de una competencia exclusiva comunitaria. Asimismo, el recurso a dichos actos debe excluirse cuando la actuación autónoma comunitaria pudiera fundamentarse en una competencia compartida, en una competencia implícita o bien en las cláusulas de competencias subsidiarias.

El recurso a los actos objeto del estudio podría argumentarse en aquellos casos en los que las Comunidades Europeas no disponen de competencias pero los Estados miembros decidieran ejercer sus competencias en el seno del Consejo por la vinculación de dichos ámbitos con los objetivos comunitarios. También, podría argumentarse el recurso a estos actos en los ámbitos de competencias comunitarias meramente complementarias cuando éstas presenten puntos de conexión con las competencias estatales. El problema que se plantea es el de si la intensidad de la competencia comunitaria legitima la intervención autónoma comunitaria. En este sentido parece fundamentado el recurso a esta categoría jurídica en los ámbitos identificados por el Grupo V de la Convención Europea como “medidas de apoyo”. Finalmente, el recurso a este instrumento también podría plantearse en aquellos ámbitos en los que las competencias comunitarias y las estatales estuvieran inextricablemente unidas, como consecuencia del carácter multidimensional de los problemas objeto de interés comunitario y estatal.

Séptima. Del carácter fundacional que suponen los Tratados constitutivos se deduce que las relaciones entre estos actos y los Tratados constitutivos deben plantearse desde una óptica, en primer lugar, de subordinación y, en segundo lugar, de complementariedad positiva. Dichos actos, para ser compatibles con los Tratados constitutivos, deberían coadyuvar a los objetivos previstos en estos últimos. Por ello, dichos objetivos determinan, en cierta medida, el alcance y finalidad de los actos de los representantes de los gobiernos de los Estados miembros en el seno del Consejo. La imposibilidad de modificar los Tratados constitutivos a través de estos actos, como ha reconocido el Tribunal de Justicia, es otro argumento a favor del planteamiento de una relación de subordinación de dichos actos respecto a los Tratados. Por lo tanto, el Derecho originario constituiría el marco general de los objetivos de estos actos.

Asimismo, toda relación de compatibilidad entre el recurso a estos actos y el Derecho originario debe pasar por una función de desarrollo de los objetivos de los Tratados. De lo contrario, se estaría violando lo dispuesto en los Tratados constitutivos.

La compatibilidad del recurso a estos actos con el sistema normativo e institucional creado por los Tratados exige que su relación con el Derecho derivado sea necesariamente de subsidariedad, esto es, que el recurso a esta categoría jurídica sólo sea argumentable cuando la actuación comunitaria no pueda fundamentarse, exclusivamente, en las competencias comunitarias o cuando sea inevitable una actuación complementaria entre las Comunidades Europeas y sus Estados miembros.

Finalmente, los principios generales del Derecho pueden erigirse, por un lado, como un límite general al recurso a estos actos y, por otro lado, como un límite a la forma en que deben realizarse su recurso, en el supuesto en el que se decidiera su utilización.

Octava. La dimensión intergubernamental de los actos de los representantes de los gobiernos de los Estados miembros en el seno del Consejo ha conducido al Tribunal de Justicia a excluir la sumisión de tales actos del control de legalidad del artículo 230 del TCE. Sin embargo, el Alto Tribunal ha remarcado la necesidad de verificar caso por caso que el acto en cuestión, aún cuando recibiera la denominación de decisión de los representantes de los gobiernos de los Estados miembros en el seno del Consejo, no fuera en realidad una decisión del Consejo. Para ello, se hace necesario, en palabras del Tribunal, interpretar el contenido y el conjunto de circunstancias en las cuales se ha adoptado el acto. La misma lógica de los argumentos utilizados por el Tribunal de Justicia en relación al recurso de anulación del artículo 230 del TCE, conduce a la consideración de excluir la posibilidad de plantear una cuestión prejudicial de validez o interpretación de estos actos, puesto que el procedimiento del artículo 234 del TCE exige, al igual que el recurso de anulación, que el acto impugnado proceda de una institución comunitaria.

La exclusión de la jurisdicción del Tribunal de Justicia en aquellos actos que o bien constituyen un ejercicio en común de las competencias estatales o bien no tienen un carácter jurídico obligatorio...

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