Consideraciones sobre el derecho a la tutela judicial efectiva en el derecho español: en particular, en su vertiente de derecho a la jurisdicción en relación con los actos del poder público

AutorS. Galera Rodrigo

La justicia constituye una de esas "ideas fundamentales" firmemente asentada en nuestro sistema jurídico e ideológico. Está recogida en el artículo 1 de la Constitución como uno de los valores superiores que informan nuestro ordenamiento jurídico, valores que "tienen un carácter fundamental, totalizador y previo, respecto del ordenamiento jurídico, incluso un cierto talante supraconstitucional"1 que nos conectan con la tradición y el pasado.

Al servicio de este valor, se articularán positivamente las distintas técnicas que aseguren su presencia en el ordenamiento al que sirven de presupuesto, lo que lleva inmediatamente a su formulación como derecho reconocido de los ciudadanos. Tal reconocimiento se realiza en los textos normativos del mayor rango jurídico: declaraciones internacionales y textos constitucionales, desarrollándose posteriormente por la legislación las concretas condiciones de su ejercicio.

El derecho a la tutela judicial efectiva, reconocido en el artículo 24 de la Constitución, reviste un reforzamiento específico cuando la tutela recabada presupone una relación jurídico-pública y, en particular, cuando la resolución de fondo que se pretende presupone el control jurisdiccional de una actuación de los poderes públicos. Este reforzamiento se explica en tanto el ejercicio del derecho constitucional tiene aquí apoyatura adicional en otros preceptos constitucionales, de los que resulta el sometimiento de los poderes públicos al ordenamiento jurídico y el consecuente control de dicho sometimiento por parte de los órganos jurisdiccionales. De esta forma, el derecho a la tutela judicial y el nuclear principio de sometimiento de los poderes públicos al ordenamiento jurídico se presentan como el anverso y el reverso de una misma realidad que constituye presupuesto esencial de nuestro sistema jurídico.

Así lo viene diciendo, insistentemente, nuestra doctrina jurisprudencial y constitucional; en sus propios términos:

Cuando el derecho a la tutela judicial se proyecta sobre los actos de la Administración, integra más específicamente el "derecho de los administrados a que el Juez enjuicie los actos administrativos que les afectan (art. 24.1 CE) controlando la legalidad de la actuación administrativa (art. 106.1 CE), esto es, su sometimiento pleno a la Ley y al Derecho (art. 103.1)", lo que "constituye la culminación del sistema de derechos y garantías característico del Estado de Derecho" (STC 294/1994)"2.

"Y es que, de acuerdo con el que hemos denominado principio de legalidad administrativa, la Administración ha de actuar, por imperativo constitucional (art. 103.1 CE), con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho. El efectivo cumplimiento de dicho principio reside en la garantía del control por los Tribunales de la legalidad de la actuación administrativa (art. 106.1 CE). Y, en último término, ni el mandato constitucional ni la garantía jurisdiccional serían nada sin el derecho de los ciudadanos a obtener la tutela judicial efectiva en el ejercicio de sus derechos e intereses legítimos (art. 24.1 CE)"3.

En el ordenamiento español se ha recorrido un largo camino para llegar a la situación actual en la que la concreta regulación procesal de uno y otro aspecto -tutela judicial y sometimiento del poder público al Derecho- no deja resquicio alguno a eventuales zonas de actuación pública inmunes al control jurisdiccional o a situaciones que impidan a los ciudadanos impetrar la acción de la justicia; y no sólo la norma ha evolucionado en esta dirección, sino también, aunque de forma desigual, la aplicación de la misma por los Tribunales. En esa evolución ha tenido importancia capital, como es lógico, la Constitución española de 1978. Pero también merece destacarse las aportaciones del Tribunal Europeo de Derechos Humanos en sus sentencias sobre la aplicación del artículo 6 del Convenio de Roma de 1950, en las que ha manifestado un criterio claramente antiformalista y propiciador de un amplio acceso a los órganos jurisdiccionales.

Por el contrario, y adelantando la valoración que más abajo se razonará, el ordenamiento comunitario está lejos de ofrecer un resultado equiparable respecto de estos dos elementos esenciales del Estado de Derecho. A pesar de que el Tratado de la Unión Europea declara el respeto a las tradiciones estatales, a sus principios esenciales y a los derechos fundamentales, lo cierto es que el sistema procesal comunitario ampara situaciones de largo peregrinaje jurisdiccional en las que, finalmente, el justiciable no dispone del órgano jurisdiccional idóneo, por competente, para atender sus pretensiones. Y también es cierto que el desarrollo desbocado de las normas materiales comunitarias ha propiciado la consolidación de actuaciones administrativas muy complejas cuyo control se encuentra fragmentado entre distintas jurisdicciones -nacionales y comunitaria- llegándose a una fiscalización insuficiente al tiempo que ineficaz. Y es que no se comprende cómo a ese desarrollo desbocado del Derecho comunitario material, que no sólo ha ido abarcando nuevos ámbitos sino también incorporando nuevas técnicas, no le ha seguido una correlativa adecuación de los mecanismos de fiscalización jurisdiccional. La creación en 1988 del Tribunal de Primera Instancia supuso un alivio a la pesada carga de trabajo del Tribunal de Justicia, quedando sin embargo incólumes el diseño procesal y, lo que es más importante, la interpretación que de su regulación y presupuestos ha ido realizando la jurisprudencia comunitaria.

1. EFECTOS DEL ARTÍCULO 24 CE SOBRE LA LEGISLACIÓN PRECONSTITUCIONAL: DEROGACIÓN E INTERPRETACIÓN CONFORME

Como queda dicho, la entrada en vigor de la Constitución de 1978 constituye el punto de inflexión, el desencadenante del pleno sometimiento de la actuación pública al ordenamiento, y su correlativa fiscalización, así como el acceso de los ciudadanos a la jurisdicción, en el marco de un proceso progresivo que se inicia con su entrada en vigor.

Sin embargo, no debe dejar de mencionarse que el punto de partida para la consecución de estos objetivos, se localiza -desde la única perspectiva de la dogmática y la técnica normativa- en un momento anterior, con la aprobación de la Ley de la Jurisdicción de 1956. Esta norma ya incorporaba, en su espíritu y en su letra, el utillaje técnico para obtener aquellos objetivos, lo que queda probado por su pervivencia durante dos décadas posteriores a la aprobación de la Constitución. Otra cosa es que su aplicación, en el marco del sistema político de la época, no llegara a optimizar todas sus posibilidades.

Se debe destacar aquí que la Ley de 1956 remontó la anterior limitación de la exigencia de un "derecho subjetivo perfecto" como presupuesto para recurrir, ampliando la legitimación a quienes ostentaran un interés directo y legítimo. También supera el anterior límite respecto de actos discrecionales, expresamente excluidos de control por la legislación anterior, manteniendo la exclusión respecto de los "actos políticos", de los que ofrece una enumeración ejemplificativa (artículo 2.c/)4.

Un aspecto de especial interés es el propósito de la Ley de 1956, declarado en su exposición de motivos, de superar "el carácter revisor de la jurisdicción contencioso-administrativa", propósito que no pudo sin embargo realizarse hasta que se hicieron inevitables las exigencias constitucionales de pleno sometimiento de la actuación administrativa al Derecho.

Conviene aquí subrayar que, como consecuencia de este carácter revisor, el acceso a la jurisdicción queda condicionado a la exigencia de un acto previo, y el control realizado circunscrito a un examen de legalidad, procediendo la estimación del recurso sólo cuando se constatara una infracción del ordenamiento jurídico, pero no cuando el fallo estimatorio fuera más favorable a los intereses de las partes. De esta forma, los órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa quedan configurados más como meros garantes de la legalidad que como órganos avocados a la defensa de los derechos e intereses de los ciudadanos5.

La Constitución de 1978 supondrá, en esta materia, un impulso decidido en el camino ya iniciado hacia la mayor amplitud de la fiscalización contencioso-administrativa y el mayor acceso a esta jurisdicción por parte de los ciudadanos. Su entrada en vigor determinará una acomodación progresiva del ordenamiento jurídico a sus mandatos, acomodación que reposa en dos técnicas distintas: por una parte, y como consecuencia de su valor normativo, su efecto derogatorio; por otra parte, y tratándose de normas legales, el principio de interpretación conforme con la Constitución que, en virtud del principio de conservación de la Ley, es preferido, cuando resulta aplicable, al efecto derogatorio6.

Por lo que hace al objeto de este trabajo, resulta pertinente recordar cómo el Tribunal Constitucional y la jurisprudencia han aplicado estos dos criterios.

El primer pronunciamiento que se quiere referir está contenido en la reciente Sentencia de 3 de febrero de 20007, en la que el Tribunal Constitucional, no obstante el tiempo transcurrido desde la aprobación del texto constitucional, se encuentra ante una exención legal de fiscalización que con contundencia declara derogada invocando su doctrina anterior. Se trataba de un precepto de la Ley Procesal Militar que excluía de recurso contencioso-disciplinario militar determinadas resoluciones sancionadoras, conectadas con una resolución judicial previa pero autónomas respecto a ésta. Precepto que constituía una excepción respecto de lo dispuesto en el mismo texto y que erige al contencioso-disciplinario militar como único cauce para obtener tutela judicial en esta materia.

Considera el Tribunal (FJ 4º) que "la lesión del derecho a la tutela judicial efectiva y, por conexión, del principio de control judicial de la actividad administrativa, es manifiesta", conclusión a la que llega a través de los razonamientos que, no obstante su extensión, resulta oportuno...

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