Il progetto di accordo di adesione dell'Unione europea alla Convenzione europea dei diritti dell'uomo: alcuni spunti di riflessione

• Author: Alessandra Mignolli
• Pages: 541-563

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Studi sull’integrazione europea, VII (2012), pp. 541-563

Alessandra Mignolli*

Il progetto di accordo di adesione

dell’Unione europea

alla Convenzione europea

dei diritti dell’uomo:

alcuni spunti di riessione

S: 1. L’adesione dell’Unione europea alla CEDU nel Trattato di Lisbona: competenza e

procedura. – 2. L’avvio dei negoziati. – 3. La portata dell’adesione dell’Unione alla CEDU.

– 4. L’esigenza di preservare l’autonomia del diritto dell’Unione. – 5. Il meccanismo di co-

respondency: presupposti di applicazione e modalità di funzionamento. – 6. Aspetti proble-

matici del meccanismo di co-respondency. – 7. L’estensione del controllo della Corte EDU

e della Corte di giustizia sul rispetto dei diritti umani nel sistema dell’Unione europea: una

possibile asimmetria? – 8. Osservazioni conclusive.

1. Il Trattato di Lisbona, come è noto, ha inserito nel Trattato sull’Unione

europea una disposizione volta a rendere possibile – anzi obbligatoria – l’ade-

sione dell’Unione europea alla CEDU. L’art. 6, par. 2, TUE, nella riforma di

Lisbona infatti recita: “L’Unione aderisce [“l’Union adhère” nel testo francese,

“the Union shall accede” in quello inglese] alla Convenzione europea per la

salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali. Tale adesione non

modifica le competenze dell’Unione definite nei Trattati”. Come si vede, il testo

della nuova disposizione si preoccupa certamente di dotare l’Unione di una base

giuridica specifica ad hoc per permettere l’adesione alla CEDU – dopo che la

Corte di giustizia si era espressa in senso negativo rispetto all’adesione proprio

per assenza di competenza in quanto l’adesione alla CEDU riveste per l’Unione

una portata costituzionale1 – ma è formulato in modo tale da rendere tale ade-

* Ricercatore di Diritto internazionale nell’Università degli studi di Roma “La Sapienza”.

1 V. parere del 28 marzo 1996, 2/94, Raccolta, p. I-1759 ss. Sul tema della tutela dei diritti

fondamentali nell’ordinamento dell’Unione europea, e su come si è fatta strada la decisione di

prevedere l’adesione dell’Unione alla CEDU v. per tutti U. V, I diritti fondamentali tra

Carta di Nizza, Convenzione europea dei diritti dell’uomo e progetto di Costituzione europea, in

Il Diritto dell’Unione Europea, 2004, p. 73 ss.

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sione non solo possibile in termini di competenza, ma obbligatoria per le istitu-

zioni dell’Unione e per gli Stati membri2. Questi dunque sono tenuti a porre in

essere tutti i passi necessari per avviare e condurre a buon fine i negoziati con le

altre Parti contraenti della CEDU e con gli organi del Consiglio d’Europa per la

conclusione di un accordo di adesione dell’Unione europea alla CEDU3. Si

tratta, dunque, di una base giuridica dalle caratteristiche molto particolari che la

differenziano dalle altre, anche attributive di competenze esterne, presenti nei

Trattati. La disposizione in parola, infatti, da un lato attribuisce alle istituzioni

non una competenza generale a concludere accordi internazionali in materia di

diritti umani, bensì la competenza specifica diretta all’adesione alla sola CEDU,

e, dall’altro, essa comprime in misura considerevole la discrezionalità delle isti-

tuzioni, limitata alla definizione, attraverso la negoziazione con il Consiglio

d’Europa, delle modalità dell’adesione. Tali particolarità derivano dal fatto che

la scelta politica in ordine all’adesione dell’UE alla CEDU è stata operata in sede

costituente.

Le disposizioni del diritto UE relative all’adesione sono completate dal

Protocollo n. 8, allegato ai Trattati, che fissa alcuni criteri che l’accordo di ade-

sione dovrà rispettare, e sui quali si tornerà tra breve, e dall’art. 218 TFUE, che

fornisce indicazioni in tema di procedura. Da tale ultima disposizione si ricava

che la conclusione dell’accordo di adesione alla CEDU dovrà essere deliberata

dal Consiglio all’unanimità (art. 218, par. 8, co. 2, TFUE) previa approvazione

del Parlamento europeo (art. 218, par. 6, co. 2, lett. a, ii), e che tale accordo potrà

entrare in vigore dopo aver ottenuto l’approvazione di tutti gli Stati membri

conformemente alle rispettive norme costituzionali4. Si tratta di un’approvazione

2 È stato sostenuto in dottrina che il fatto che l’art. 6, par. 2, TUE, espressamente richieda

l’adesione dell’Unione alla CEDU potrebbe limitare in qualche misura l’autonomia del diritto

dell’Unione. Tale interpretazione presupporrebbe che l’art. 6, par. 2, abbia un qualche contenuto

sostanziale, e non costituisca una mera attribuzione di competenza esterna. In particolare, le isti-

tuzioni incontrerebbero un vincolo nel negoziato, vincolo che consisterebbe precisamente nell’ob-

bligo di aderire, e nella necessità quindi di addivenire a soluzioni che potrebbero comportare

delle restrizioni all’autonomia del diritto UE (T. L, Walking on a Tightrope: The Draft ECHR

Accession Agreement and the Autonomy of the EU Legal Order, in Common Market Law Review,

2011, p. 1025 ss., a p. 1032 ss.).

3 Non è il caso di entrare qui nel merito del dibattito circa l’opportunità della scelta di molti-

plicare i livelli di tutela dei diritti umani nel sistema dell’Unione, dopo la decisione di attribuire

alla Carta di Nizza valore di diritto primario. Mi limito pertanto a rinviare alle osservazioni – e alle

perplessità – di A. T, Les Cours européennes et l’adhésion de l’Union à la CEDH, in Il

Diritto dell’Unione Europea, 2011, p. 29 ss. Altra autorevole dottrina suggerisce che l’adesione

alla CEDU risulta più che altro preordinata all’istituzione di un meccanismo di raccordo istituzio-

nale tra la Corte di giustizia e la Corte EDU, al ne di offrire ai cittadini maggiori garanzie giuri-

sdizionali (L. D, La protezione dei diritti dell’uomo nell’Unione europea dopo il Trattato

di Lisbona, ivi, 2009, p. 645 ss., a p. 650; v. anche le osservazioni di P. I, C. E. T, Diritti

fondamentali e diritto internazionale privato nell’Unione europea nella prospettiva dell’adesione

alla CEDU, in Rivista di diritto internazionale privato e processuale, 2012, p. 7 ss., a p. 21 s.).

4 È stato sostenuto che tale procedura sarebbe ancor più rigida e complessa rispetto a quella

prevista dall’art. 48 TUE per la revisione dei Trattati (A. G, L’adesione dell’Unione europea

alla CEDU secondo il Trattato di Lisbona, in Il Diritto dell’Unione Europea, 2009, p. 683 ss.).