Cooperación Europea en materia de Seguridad y Defensa: diversidad de herramientas para un objetivo común

• Author: Eugenia López-Jacoiste Díaz
• Pages: 143-199

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Cooperación Europea en materia

de Seguridad y Defensa:

diversidad de herramientas para un objetivo común

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Profesora Titular de Derecho Internacional y Relaciones Internacionales

Universidad de Navarra

Ganadora del premio FJL Universitas EuroBasque 2020

1. Introducción

2. Nuevas herramientas para un nuevo sistema de cooperación en seguridad y

defensa

2.1. La Revisión Anual Coordinada de Defensa

2.2. La Capacidad Militar de Planificación y Ejecución

2.3. La Cooperación Estructurada Permanente

2.4. El Fondo Europeo de Defensa

3. Sobre la coherencia del nuevo sistema de cooperación en seguridad y defensa

3.1. El nuevo sistema de cooperación y las estrategias, planes y agendas

políticas de la UE

3.2. La coherencia y complementariedad funcional de las nuevas

herramientas

3.3. El nuevo sistema de cooperación y el marco jurídico-institucional de

la Unión

4. Las herramientas PCSD y la Política Exterior de la UE hacia la OTAN

5. Reflexiones finales

6. Bibliografía

7. Abreviaturas más utilizadas

1. INTRODUCCIÓN

El sistema europeo común de seguridad y defensa está todavía en construcción. Tras

seis largos lustros de planes e iniciativas sobre la materia1, la UE no ha alcanzado todavía

* Esta investigacion ha sido posible gracias a la concesión del premio ganador por parte de

EuroBasque del XIX Premio Francisco Javier Landaburu - Universitas 2020.

1 A lo largo de esta andadura, algunas de las iniciativas sobre la defensa común fueron abandonadas

por las dificultades políticas de aproximar posturas tan divergentes entre los Estados miembros, como fue

el caso del Plan Pléven (1950) o el Plan Fouchet (1961-1962). En cambio, otras han prosperado, como,

por ejemplo, la Cooperación Política Europea (CPE), del artículo 30 del Acta Única Europea (1986), o la

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su deseada autonomía estratégica2, ni las capacidades integradas y autónomas que

serían necesarias para garantizar la seguridad de la Unión y de sus ciudadanos. Sin una

defensa común, no hay una Europa segura. De ahí, que la deseada autonomía estratégica

requiera previa y necesariamente el incremento de los presupuestos nacionales de

defensa, la mejora de las capacidades operativas de los Estados y la consolidación de la

base industrial y tecnológica de defensa europea3.

El carácter intergubernamental del sistema vigente de seguridad y defensa europeo

establecido en el Tratado de Maastricht y presente en Lisboa no ha impedido4, en absoluto,

que los Estados miembros, el Alto Representante de la UE para Asuntos Exteriores y

Política de Seguridad y las agencias involucradas hayan creado un nuevo sistema bien

cohesionado de cooperación en seguridad y defensa, aprovechando la potencialidad del

Tratado de Lisboa. A lo largo del 2017 se han creado nuevas herramientas inéditas hasta

la fecha, como son: la Revisión Anual Coordinada de Defensa (CARD); la Capacidad

Militar de Planificación y Ejecución (MPCC); la Cooperación Estructurada Permanente

(CEP); y el Fondo Europeo de Defensa (FED).

Todas estas herramientas persiguen un mismo objetivo común: reforzar la capacidad

global de la UE para que pueda asumir “mayores compromisos” y garantizar la seguridad de

Europa. Pero cada una de ellas asume objetivos, funciones y modos de trabajo específicos y

muy diversos, de distinta naturaleza y alcance. Ninguna crea por sí misma un sistema europeo

común autónomo de seguridad y defensa; pero todas ellas son necesarias y complementarias

entre sí. La suma de todas ellas configura un nuevo sistema de cooperación más estrecha entre

los socios europeos e incluso con terceros Estados estratégicos para la UE, de tal forma que,

creación del antiguo segundo pilar del Tratado de Maastricht (1992). Una de las más recientes, auspiciada

por Emmanuel Macron es la Iniciativa Europea de Intervención, que a fecha de hoy solo es un compromiso

de cooperación militar reforzada de planificación y entrenamiento permanente que, llegado el caso, adoptará

decisiones de intervención, según GIULIANI, J-D., “Pour un Traité de Sécurité Européenne” Revue Défense

Nationale, 2019, nº. 819, pp. 34-38, p. 35; GREVI, G / KEOHANE, D., “ESDP Military Resources”,

en Giovanni Grevi, Damien Helly and Daniel Keohane (eds.), ESDP: The First 10 Years (1999-2009), EU

Institute for Security Studies (EUISS), 2009, pp. 71-89.

2 Sobre el alcance del concepto “autonomía estratégica”, véase, entre otros, FIOTT, D., “Strategic

Autonomy: ¿Towards ‘European Sovereignty’ in Defence?”, EUISS Brief, nº. 12, November 2018; BISCOP,

S., “Fighting for Europe: European Strategic Autonomy and the Use of Force”, Egmont Paper, noº103,

January 2019; LÓPEZ-JACOISTE, E., “Hacia la autonomía estratégica de la UE: el necesario equilibrio

entre ambición y realidad”, Revista General de Derecho Europeo”, nº 50, enero 2020, pp. 69-112.

3 Resolución del Parlamento Europeo, de 15 de enero de 2020, sobre la aplicación de la política

común de seguridad y defensa: informe anual de 2018 [2019/2135(INI)], que recoge el Informe anual

sobre la aplicación de la política común de seguridad y defensa, párrafo 66.

4 Para algunos resulta contradictorio y paradójico, que la política de seguridad y defensa de la UE

tenga carácter intergubernamental y al mismo tiempo, se perfile como una política común, que encajaría

mejor con una nueva categorización. En este sentido, HOWORTH, J., “Decision-Making in Security and

Defense Policy: Towards Supranational Inter-Governmentalism?” Foreign Policy of the European Union, vol.

3, 2017, pp.1-22.

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cuando las circunstancias políticas, geopolíticas y económicas lo permitan, se alcance la plena

integración de las capacidades europeas y la defensa común.

Este nuevo sistema de cooperación intergubernamental en seguridad y defensa

responde a un cúmulo de circunstancias decisivas. Por una parte, el hecho de que el

deseo de una Europa más fuerte es – y ha sido – una prioridad tanto para la Comisión

de Úrsula von der Leyen5, como para su predecesor en el cargo, Jean-Claude Juncker,

quien explícitamente defendió una Europa más fuerte en seguridad y defensa al

considerar que,

“We need to work on a stronger Europe when it comes to security and defense matters. Yes,

Europe is chiefly a ‘soft power’. But even the strongest soft powers cannot make do in the long

run without at least some integrated defense capacities. The Treaty of Lisbon provides for the

possibility that those Member States who wish to pool their defense capabilities in the form of

a permanent structured cooperation. More cooperation in defense procurement is the call of the

day, and if only for fiscal reasons” 6.

Por otra, que la Unión ha sabido aprovechar su crisis existencial, apuntada ya por

Juncker7, ante el reto del brexit para “soltar lastre y permitir que el proyecto europeo

avance”8, más deprisa y de forma más compacta y segura. Esto último manifiesta, a

mi juicio, que la UE ya es un actor global, creíble y fiable9, aunque no tenga vocación

de convertirse inevitablemente en una potencia militar10, para preservar su rango

económico11, a pesar de las críticas doctrinales de algunos escépticos12, que no consideran

5 European Commission, Political guidelines for the next European Commission 2019-2024, en

https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/political-guidelines-next-commission_en.pdf

6 European Commission, President Jean-Claude Juncker, Political Guidelines, 15 July 2014.

7 Jean Claude Juncker, “Hacia una Europa mejor: una Europa que proteja, empodere y vele por la

seguridad”, de 14 de septiembre de 2016 (consultado el 17 de junio de 2020, en https://europa.eu/rapid/

press-release_SPEECH-16-3043_es.htm).

8 ALDECOA LUZÁRRAGA, F., “El referéndum británico: un grave problema para el Reino

Unido y para la Unión Europea y una oportunidad para el proyecto europeo», en Cursos de Derecho

Internacional y Relaciones Internacionales de Vitoria-Gasteiz 2016, Cizur Menor, Thomson-Aranzadi,

2017, p. 135: “La retirada del Reino Unido es una oportunidad para el avance del proyecto europeo de

vocación federal que el Reino Unido tanto ha obstaculizado (…)”.

9 Así opinan también otros analistas, como, por ejemplo, TARDY, TH., “CSDP in Action: What

Contribution to International Security?”, EUISS Chaillot Paper nº. 134, May 2015.

10 Entre otros, CARDWELL, P. J., “Values in the European Union’s Foreign Policy: An Analysis

and Assessment of CFSP Declarations”, European Foreign Affairs Review, vol. 21, issue 4, 2016, pp. 601-

622. Sobre el poder militar de la Unión, por ejemplo, LÓPEZ-JACOISTE DÍAZ, E, “Hacia la autonomía

estratégica de la UE: el necesario equilibrio entre ambición y realidad”, Revista General de Derecho Europeo”,

nº 50, enero 2020, pp. 69-112.

11 BELLAIS, R., “Le rôle indispensable de l’Union Européenne comme acteur de la stabilité

internationale”, Revue de Défense Nationale, No. 821, 2019, pp. 30-36.

12 Por ejemplo, DRENT, M / ZANDEE, D., “After the EUGS: Mainstreaming a New CSDP”,

EUISS Alert, nº. 34, July 2016; HYDE-PRICE, A., “The Common Security and Defence Policy”,

en Hugo Meijer and Marco Wyss (eds.), The Handbook of European Defence Policies and Armed Forces,