La cooperación judicial y policial en europa. Una visión general

• Author: Bárbara Huber
• Profession: Instituto Max Planck de Derecho Internacional

La cooperacin judicial y policial en europa. Una visin general^*

1. INTRODUCCIÓN

   Se me ha pedido que hable sobre un tema del que podrían escribirse libros enteros o sobre el que, en una conferencia, sólo puede abordarse algún aspecto particular. Sin embargo, trataré de dar una visión general, aunque será por fuerza superficial e incompleta debido a la envergadura del ámbito de la cooperación en materia penal. Intentaré presentarles los puntos básicos de este campo de la moderna lucha contra la delincuencia, asimismo procuraré que se interesen por un tema que hoy día se presenta como uno de los problemas centrales tanto de la política supranacional de la UE, y de otras organizaciones, como de la organización administrativa a escala nacional.

   Vivimos en una época de estrategias globales: la política, las finanzas, el comercio y la economía son asuntos que se planean y se desarrollan únicamente a escala mundial, incluso las enfermedades se convierten al poco tiempo en un problema mundial. La delincuencia hace ya tiempo que se ha adaptado a esta circunstancia; hace uso de los sistemas de información modernos y de la apertura de fronteras para desarrollar sus estrategias; hace objeto de agresión a las tecnologías sensibles y, por tanto, vulnerables, se beneficia de las diferencias económicas entre el primer, segundo y tercer mundo, de las regulaciones político-financieras de las comunidades económicas, de las necesidades de consumo de viejas y nuevas sociedades etc. El crimen organizado, que se ha especializado en terrorismo, comercio ilegal de personas y de vehículos, tráfico de drogas, venta de órganos para transplantes, mercado negro, corrupción, fraude, prostitución y muchos otros delitos graves, es un fenómeno que se extiende tanto a escala regional como internacional y con el que nos encontramos a diario al leer el periódico. Esto provoca en la población un sentimiento de inseguridad y de desamparo, incluso aunque los daños inmediatos no se sientan de forma tan directa como cuando nos roban un bolso, roban en la vivienda o como cuando alguien muere como consecuencia de un accidente de coche por consumo de drogas del conductor.

   Los ordenamientos jurídicos nacionales, en principio, sólo pueden luchar contra la delincuencia internacional mediante los órganos de persecución penal dentro de las propias fronteras geográficas y constitucionales: el Derecho penal y la persecución penal están ligados a la soberanía del Estado, que no puede actuar fuera de sus fronteras por muy condenable que sea el delito cometido, aún cuando se haya cometido justo detrás de la frontera y afecte a los ciudadanos nacionales.

   Para ampliar estas fronteras de la autoridad nacional y facilitar su movilidad en la lucha contra la delincuencia transfronteriza, se necesita la colaboración interestatal. Esta colaboración se basaba tradicionalmente en el Derecho internacional público, cuyos instrumentos han sido incluidos en el Título VI del Tratado de la Unión Europea de Amsterdam¹.

   A. El marco jurídico

   En el marco de la tradicional cooperación jurídica en la persecución penal, varios países han realizado acuerdos, tanto bilaterales como multilaterales, dentro del marco del derecho internacional público. Entre estos acuerdos multilaterales se encuentran principalmente acuerdos en el ámbito del derecho de extradición y de asistencia jurídica², así como la Interpol (la asociación de autoridades policiales nacionales), que constituye el convenio más antiguo en el ámbito de la cooperación policial. Su objetivo es la colaboración de las autoridades nacionales con la ayuda de sus bases de datos y el análisis de dicha información con objeto de intensificar y agilizar su trabajo. No se trata de una organización supranacional. Otro ejemplo importante de acuerdo multinacional semejante es el Convenio de Aplicación de Schengen de 1993³, que abordaré enseguida.

   Los acuerdos bilaterales sobre cooperación policial han vuelto a estar de actualidad recientemente: se han firmado acuerdos para la lucha contra el terrorismo, el tráfico de drogas y otros delitos del crimen organizado, por ejemplo, con países vecinos del Este de Europa tales como Hungría, Chequia, Polonia y Bulgaria. Estos convenios abarcan, en su mayoría, los ámbitos no operativos de la actividad policial (consultas y preguntas sobre la colaboración técnica, delegación de asociaciones de funcionarios etc.). La práctica de acuerdos bilaterales está particularmente extendida para la colaboración policial entre países limítrofes, como ocurre entre Alemania y Polonia⁴ o Francia y seguramente España con Portugal y con Francia.

   Pero la aplicación práctica de los acuerdos multinacionales en el ámbito del Derecho internacional público es compleja: el complicado desarrollo del procedimiento judicial convierte la petición de asistencia judicial en un instrumento torpe e ineficiente de la labor de investigación. La innumerable cantidad de acuerdos y de iniciativas es caótica⁵. Los jueces y fiscales les podrían dar ejemplos contundentes de cómo durante años han mantenido correspondencia y se han comunicado por teléfono para solicitar ayuda en una detención o en una diligencia para la obtención de pruebas.

   B. La cooperación en la práctica

   Los gobiernos de los Estados Miembros de la CEE se han encontrado con estas dificultades desde 1975 aproximadamente, en la colaboración informal que mantienen desde hace años los Ministros del Interior y de Asuntos Exteriores con el objetivo, primero, de luchar contra el terrorismo y, posteriormente, de llegar a una cooperación general en el ámbito de Justicia y de Asuntos de Interior. Bajo el nombre Cooperación de TREVI⁶ se constituyeron varios grupos de trabajo que se encargaron de los siguientes ámbitos: la lucha contra el terrorismo, seguridad y orden públicos, la lucha contra el crimen organizado y el tráfico de drogas⁷. Con la creación de la UE, esto es, tras la entrada en vigor del Tratado de la Unión de Maastricht, en la redacción dada por el Tratado de Ámsterdam, este ámbito se ha transferido a la nueva fórmula de cooperación que contempla el Título VI del Tratado de la UE⁸.

2. LA COOPERACIÓN JUDICIAL Y POLICIAL EN ASUNTOS PENALES

   La cooperación en los ámbitos de justicia y asuntos de interior (al igual que la política exterior y de seguridad) se ha incluido, dentro de la Unión, en el ámbito intergubernamental, en lo que se conoce como "el tercer pilar"⁹. Quizá ustedes conozcan la imagen de la UE como un edificio sobre tres pilares: el primer pilar es el Derecho comunitario, donde la Unión como órgano supranacional tiene una competencia plena y puede crear su propio Derecho de forma independiente, que es vinculante para los Estados miembros (EM). Los otros dos pilares no comparten la naturaleza jurídica del derecho comunitario: al Consejo de la Unión Europea no se le permite en estos ámbitos el recurso al Art. 249 del Tratado de la Comunidad Europea¹⁰ (elaboración de reglamentos, directivas, decisiones, recomendaciones y dictámenes) sino que la competencia permanece en los EM. Las decisiones tomadas en el seno del Consejo no son de carácter obligatorio para los Estados Miembros, sino que primero requiere la aprobación de los mismos. Sin embargo, no se debe pasar por alto que el Consejo puede establecer obligaciones de derecho internacional público a los EM a través de "Criterios Comunes" (Art. 34 II a) TUE) y "Decisiones Marco" (Art. 34 II b) y c) TUE), cuyo objeto es también la armonización de las disposiciones normativas de los Estados Miembros, (Art. 34 II b) TUE). [La denominada "Acción Común" sobre la base del Art. 29 y ss. del TUE es en realidad un Tratado de derecho internacional público entre los Estados miembros¹¹.

   Los ámbitos políticos que actualmente pertenecen a este tercer pilar son:

   -La prevención y la lucha contra la delincuencia en general, organizada y no organizada, especialmente, el terrorismo, el tráfico ilegal de personas y los delitos contra la infancia, el tráfico de drogas y de armas, el cohecho, la corrupción y el fraude.

   Con ello se ha seleccionado del campo de la criminalidad una serie ejemplificativa y no cerrada de delitos a los que se les atribuye una trascendencia singular dentro del ambicioso objetivo de creación de un "espacio de libertad, seguridad y justicia" (Art. 29 I TUE).

   Este objetivo debe alcanzarse mediante tres instrumentos que se indican en el Art. 29 II TUE:

   -La cooperación directa, o con la intervención de la Europol, de las autoridades policiales, de aduanas y otras autoridades competentes.

   -La estrecha colaboración de las autoridades judiciales y otras autoridades competentes.

   -La armonización de las normas penales de los EM tanto como sea necesario.

   Los arts. 30 y 31 describen características más concretas de la cooperación y las facultades de Europol¹².

   A nosotros nos interesan ahora los dos primeros instrumentos y su concreción en la práctica. En primer lugar, un repaso a los proyectos concretos nos muestra cuánto ha avanzado la europeización en el ámbito de aplicación del derecho penal. No obstante, muchas instituciones se encuentran todavía en fase de constitución y muchas de las regulaciones legales aún no han sido actualizadas por los EM. Se trata de un proceso lento que, a pesar de la presión ejercida desde Bruselas para su agilización, en los EM avanza lentamente o se encuentra en parte paralizado. Así, las cosas se ven de una manera distinta en el ámbito normativo que en la realidad.

   De los instrumentos e instituciones que recogen los arts. 29 y 30 TUE, aquí me gustaría tan sólo referirme a algunos; voy a dejar a un lado el tema de la cooperación en aduanas, con sus propias particularidades, aunque no carecen de interés. A continuación me gustaría abordar el Convenio de aplicación de Schengen como ejemplo de la cooperación entre los Estados para posteriormente tratar las instituciones supranacionales independientes: la Europol, la Eurojust y la OLAF. Para concluir daré una visión general del...