Costituzione e potenza civile: approfondimento e conferma

• Author: Giulia Maria Gallotta
• Pages: 195-260

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CAPITOLO QUINTO

Costituzione e potenza civile:

approfondimento e conferma

1. L’UE e le sfide del nuovo scenario post-11 settembre 2001

Gli anni fra il 2000 ed il 2004 possono essere definiti

come il periodo dell’approfondimento e della conferma:

approfondimento sia del processo di integrazione comunita-

ria nel senso della sua costituzionalizzazione sia della sua

azione esterna come potenza civile, conferma del nesso fra i

due processi. In entrambi gli ambiti, infatti, l’Unione mette

a frutto i limiti delle proprie politiche e dei propri metodi

decisionali e ne fa lo strumento per rilanciare la propria

azione. Un rilancio, tuttavia, che va nella direzione di un ri-

centramento sulle proprie peculiarità più che su un amplia-

mento delle sue competenze, dei suoi poteri o dei suoi am-

biti di azione.

È interessante sottolineare come questa dinamica si svi-

luppi nonostante gli attentati dell’11 settembre 2001 cambi-

no drasticamente sia le priorità dell’agenda internazionale,

riportando al centro il problema della sicurezza, sia il rap-

porto con gli Stati Uniti, che diventa di aperta contrapposi-

zione e causa di profonde divisioni all’interno della stessa

Unione. Se questi ultimi contribuiscono ad offuscare in par-

te un successo importante di politica estera-interna dell’UE,

ossia la firma dei trattati di adesione con i Paesi dell’Europa

centrale ed orientale nel dicembre 2002, che rappresentano

la conferma del successo della sua azione di stabilizzazione

politica ed economica verso questi Paesi, questo è anche il

periodo nel quale l’Unione conferma la propria natura di

potenza civile, in contrasto con l’unilateralismo muscolare

degli Stati Uniti, ed il nesso profondo fra quest’ultima ed il

processo di costituzionalizzazione. Entrambi, infatti, com-

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piono passi in avanti e le difficoltà in un ambito si ripercuo-

tono sull’altro. Vediamo in che modo.

2. Il processo di costituzionalizzazione da Nizza al trattato

costituzionale

La conferenza intergovernativa (CIG) che si apre nel

2000 ha come unico punto all’ordine dei suoi lavori l’ado-

zione delle riforme istituzionali necessarie a rendere l’Unione

in grado di funzionare anche dopo l’allargamento ai dodici

candidati dell’Europa centrale ed orientale, sulle quali la

conferenza che ha adottato il trattato di Amsterdam non è

riuscita a raggiungere alcun accordo. Si tratta, in effetti, di

affrontare questioni spinose: la composizione della Com-

missione, i metodi di voto e la ponderazione dei voti in

Consiglio dei Ministri, le procedure decisionali chiamano in

causa i delicati equilibri politici fra gli Stati membri, oltre a

comportare nei fatti rinunce a porzioni di sovranità naziona-

le, dato che vanno ad incidere sulla possibilità di bloccare

l’adozione di decisioni sgradite.

In questo senso, non è un caso che nel formulare le

proprie proposte alla conferenza intergovernativa, sia la

Commissione che il Parlamento europeo si limitino ad indi-

care modifiche puntuali nella composizione delle proprie

istituzioni e ad auspicare un ricorso più ampio al voto a

maggioranza qualificata in Consiglio, calcolata come dop-

pia maggioranza degli Stati e dei popoli, ma rinuncino a

formulare progetti di respiro più ampio1. Lo stesso Parla-

1 Cfr. Parere della Commissione sulla riunione della conferenza

intergovernativa, in «Boll. UE», 1/2-2000, pagg. 7-8. In particolare, la

Commissione propone di fissare a 700 il numero dei membri del Parlamen-

to europeo e di prevedere la possibilità di eleggerne una quota sulla base di

liste uniche a livello comunitario. Quanto alla propria istituzione, la propo-

sta è di fissare a 20 il numero dei commissari, sulla base di un criterio di

rotazione paritaria fra gli Stati membri, o ad uno per Stato ma con una

radicale riorganizzazione della sua struttura. È il caso di sottolineare

come il Parlamento europeo formuli proposte dello stesso tenore.

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mento europeo, che pure ribadisce la propria aspirazione ad

una costituzionalizzazione dei trattati, la formula nei termi-

ni dell’adozione di un unico testo, suddiviso in due parti,

una di natura costituzionale che contenga gli obiettivi ed i

valori dell’Unione, le norme sulla sua struttura istituzionale

e sui suoi metodi decisionali, ed una dedicata alle politiche

comuni2.

Proprio la delicatezza delle questioni affrontate dal

punto di vista delle sovranità nazionali, tuttavia, spiega il

carattere poco soddisfacente del compromesso sulle riforme

istituzionali raggiunto a Nizza, un compromesso al ribasso,

che consente l’adozione delle riforme improcrastinabili in

vista dell’allargamento ma che complica il processo decisio-

nale dell’Unione e lo rende estremamente poco comprensibile

per i suoi cittadini3. Soprattutto, si tratta di un compromesso

elaborato a partire da un duro negoziato fra interessi nazio-

nali, nel quale si perde il senso dell’interesse comune ad ef-

fettivi passi in avanti del processo di integrazione.

Un compromesso tanto più deludente se paragonato alla

Carta dei diritti fondamentali dell’Unione, approvata dalla

convenzione istituita dal Consiglio europeo di Colonia del

giugno 1999.

2 Cfr. Risoluzione del Parlamento europeo recante proposte per la

conferenza intergovernativa, in «Boll. UE», 4-2000, pagg. 7-9.

3 Nel Protocollo sull’allargamento dell’Unione europea, allegato

al trattato di Nizza, è previsto che, per quanto riguarda la Commissione,

questa continuerà ad essere formata da un commissario per Stato mem-

bro fino alla soglia di 27 Stati membri. Oltre questa, il numero di com-

missari sarà inferiore al numero degli Stati membri, sulla base di un cri-

terio d i rotazione paritaria. Sia il numero dei commissari che il criterio per

la loro rotazione verranno stabiliti all’unanimità dal Consiglio dei Ministri.

Per quanto riguarda quest’ultimo, invece, oltre ad una nuova ponderazione

dei voti, è stabilito che ai normali criteri per il calcolo della maggioranza

qualificata, ossia la metà più uno degli Stati che detengano circa i due terzi

del totale dei pacchetti di voto, sia aggiunto un criterio opzionale, ossia la

verifica che gli Stati che esprimono la maggioranza qualificata rappres en-

tino almeno il 62% della popolazione totale dell’Unione. Cfr. artt. 3 e 4

del Protocollo sull’allargamento dell’Unione europea, allegato al Trat-

tato di Nizza, Bruxelles, 30 janvier 2001, SN 1247/01.