Council Recommendation (EU) 2022/107 of 25 January 2022 on a coordinated approach to facilitate safe free movement during the COVID-19 pandemic and replacing Recommendation (EU) 2020/1475 (Text with EEA relevance)

Published date27 January 2022
Official Gazette PublicationOfficial Journal of the European Union, L 018, 27 January 2022
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27.1.2022 FR Journal officiel de l’Union européenne L 18/110

RECOMMANDATION (UE) 2022/107 DU CONSEIL

du 25 janvier 2022

relative à une approche coordonnée en vue de faciliter la libre circulation en toute sécurité pendant la pandémie de COVID-19 et remplaçant la recommandation (UE) 2020/1475

(Texte présentant de l’intérêt pour l’EEE)

LE CONSEIL DE L’UNION EUROPÉENNE,

vu le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, et notamment son article 21, paragraphe 2, son article 168, paragraphe 6, et son article 292, première et deuxième phrases,

vu la proposition de la Commission européenne,

considérant ce qui suit:

(1) La citoyenneté de l’Union confère à tout citoyen de l’Union le droit à la libre circulation.
(2) En vertu de l’article 21, paragraphe 1, du traité, tout citoyen de l’Union a le droit de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres, sous réserve des limitations et conditions prévues par les traités et par les dispositions prises pour leur application. La directive 2004/38/CE du Parlement européen et du Conseil (1) donne effet à ce droit. L’article 45 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci-après la «charte») prévoit également la liberté de circulation et de séjour. Dans la mesure où l’action de l’Union apparaît nécessaire pour atteindre l’objectif fixé à l’article 21 du traité et où les traités ne prévoient pas par ailleurs de pouvoirs d’action à cet effet, le Conseil peut arrêter des dispositions visant à faciliter l’exercice des droits de circuler et de séjourner librement.
(3) En vertu de l’article 168, paragraphe 1, du traité, un niveau élevé de protection de la santé humaine doit être assuré dans la définition et la mise en œuvre de toutes les politiques et actions de l’Union.
(4) Le 30 janvier 2020, le directeur général de l’Organisation mondiale de la santé (OMS) a déclaré une urgence de santé publique de portée internationale concernant la flambée mondiale du nouveau coronavirus, qui est à l’origine de la maladie à coronavirus 2019 (COVID-19). Le 11 mars 2020, l’OMS a estimé que la COVID-19 pouvait être qualifiée de pandémie.
(5) Pour limiter la propagation du virus, les États membres ont adopté diverses mesures, dont certaines ont eu une incidence sur le droit des citoyens de l’Union de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres, telles que des restrictions à l’entrée ou l’obligation pour les voyageurs transfrontaliers exerçant leur droit à la libre circulation de subir des tests de dépistage d’une infection par le SARS-CoV-2.
(6) Dans la mesure où la pandémie de COVID-19 a provoqué une urgence sanitaire sans précédent, la protection de la santé publique est devenue une priorité absolue tant pour l’Union que pour ses États membres. Les États membres peuvent, pour des motifs de protection de la santé publique, prendre des mesures de nature à restreindre la libre circulation des personnes au sein de l’Union. Conformément à l’article 168, paragraphe 7, du traité, la définition des politiques nationales de santé, y compris l’organisation et la fourniture de services de santé et de soins médicaux, relève de la responsabilité des États membres et peut donc varier d’un État membre à l’autre. Tandis que les États membres sont compétents pour décider des mesures les plus appropriées pour protéger la santé publique, il y a lieu d’assurer la coordination de ces mesures, en vue de préserver l’exercice du droit à la libre circulation et de lutter contre une menace transfrontière grave pour la santé, telle que la COVID-19.
(7) Lorsque des États membres adoptent et appliquent des restrictions à la libre circulation, ils sont tenus de respecter les principes du droit de l’Union, en particulier ceux de proportionnalité et de non-discrimination. La présente recommandation vise à faciliter l’application coordonnée de ces principes à la situation exceptionnelle causée par la pandémie de COVID-19.
(8) Les mesures prises unilatéralement dans ce domaine sont susceptibles de provoquer des perturbations non négligeables dans la mesure où elles mettent les entreprises et les citoyens face à un large éventail de mesures divergentes qui évoluent rapidement. Cela est particulièrement préjudiciable alors que l’économie de l’Union a déjà été fortement impactée par le virus.
(9) Une approche coordonnée vise à empêcher le rétablissement des contrôles aux frontières intérieures. Les fermetures de frontières ou les interdictions générales de voyage, ainsi que la suspension des vols et des transports terrestres et par voie d’eau, ne sont pas justifiées, car des mesures plus ciblées et mieux coordonnées, telles que les certificats COVID-19 ou les tests de dépistage, ont un effet suffisant et entraînent moins de perturbations. Le système des points de passage frontalier via des voies réservées (2) devrait permettre de maintenir les flux de transport, notamment pour garantir la libre circulation des biens et des services et éviter ainsi les perturbations de la chaîne d’approvisionnement.
(10) Afin d’assurer une coordination accrue entre les États membres, le Conseil a adopté, le 13 octobre 2020, la recommandation (UE) 2020/1475 (3). Cette recommandation a défini une approche coordonnée sur les points clés suivants: l’application de critères et de seuils communs pour décider s’il y a lieu ou non d’introduire des restrictions à la libre circulation, une cartographie du risque de transmission de la COVID-19 sur la base d’un code couleurs établi d’un commun accord et une approche coordonnée quant aux mesures qui, le cas échéant, pourraient être appliquées de manière appropriée aux personnes qui se déplacent d’une zone à l’autre, en fonction du niveau de risque de transmission dans ces zones. Le 1er février 2021, le Conseil a adopté la recommandation (UE) 2021/119 (4) modifiant la recommandation (UE) 2020/1475, en raison d’un niveau très élevé de transmission communautaire dans l’ensemble de l’Union, potentiellement lié à la contagiosité accrue de nouveaux variants préoccupants du SARS-CoV-2.
(11) Le 14 juin 2021, le Parlement européen et le Conseil ont adopté le règlement (UE) 2021/953 relatif à un cadre pour la délivrance, la vérification et l’acceptation de certificats COVID-19 interopérables de vaccination, de test et de rétablissement (certificat COVID numérique de l’UE) afin de faciliter la libre circulation pendant la pandémie de COVID-19 (5). Ce cadre a été mis en place pour faciliter l’exercice, par les titulaires d’un certificat COVID numérique de l’UE, de leur droit à la libre circulation pendant la pandémie de COVID-19. Ce règlement doit également contribuer à faciliter la levée progressive des restrictions à la libre circulation mises en place par les États membres, conformément au droit de l’Union, pour limiter la propagation du SARS-CoV-2, de manière coordonnée.
(12) Le règlement (UE) 2021/953 s’applique depuis le 1er juillet 2021. Depuis cette date, les personnes vaccinées, testées ou rétablies ont eu le droit d’obtenir un certificat COVID numérique de l’UE à la suite d’une vaccination, d’un test de dépistage ou d’un rétablissement dans un État membre. Afin d’utiliser au mieux le cadre du certificat COVID numérique de l’UE, le Conseil a adopté, le 14 juin 2021, la recommandation (UE) 2021/961 (6) modifiant la recommandation (UE) 2020/1475.
(13) Depuis juin 2021, il s’est produit deux évolutions importantes ayant une incidence sur la libre circulation au sein de l’Union. Premièrement, la couverture vaccinale s’est considérablement étendue, le taux cumulé de vaccination complète au sein de l’ensemble de la population de l’Union atteignant plus de 68 % au 10 janvier 2022 (7), contre moins de 30 % à la date de l’adoption de la dernière modification de la recommandation (UE) 2020/1475 et du règlement (UE) 2021/953 (8). Par conséquent, grâce aux vaccins contre la COVID-19 actuellement disponibles, un pourcentage nettement plus élevé de la population est mieux protégé contre le risque de tomber gravement malade ou de décéder de la COVID-19. Deuxièmement, le déploiement du certificat COVID numérique de l’UE a progressé rapidement. En janvier 2022, les États membres de l’Union avaient délivré plus d’un milliard de certificats COVID numériques de l’UE. Le certificat COVID numérique de l’UE est donc un outil facilitant la libre circulation pendant la pandémie de COVID-19 qui est largement disponible, fiable et accepté. Le cadre du certificat COVID numérique de l’UE est utilisé non seulement par les États membres de l’Union, par les trois pays de l’Espace économique européen non membres de l’Union et par la Suisse (9), mais aussi par 29 autres pays et territoires tiers — et le nombre de pays tiers devrait croître à l’avenir. Simultanément, la situation épidémiologique au sein de l’Union reste compliquée, ce qui justifie le maintien de mesures visant à protéger la santé publique.
(14) Face à cette évolution, l’approche commune exposée dans la recommandation (UE) 2020/1475 doit faire l’objet d’une nouvelle adaptation, comme l’a également demandé le Conseil européen dans ses conclusions du 22 octobre 2021 (10). Le facteur déterminant doit être le statut vacciné, testé ou rétabli de l’individu du point de vue de la COVID-19, tel qu’attesté par un certificat COVID numérique de l’UE. Étant donné que les certificats COVID numériques de l’UE peuvent être délivrés, vérifiés et acceptés en toute sécurité, les voyageurs en possession d’un certificat COVID numérique de l’UE valide ne devraient pas être soumis à des restrictions supplémentaires à la libre circulation, telles que des tests supplémentaires de dépistage du SARS-CoV-2. Plus particulièrement, les personnes se déplaçant à
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